Подготовил короткий анализ так называемой "рабочей версии" проекта Закона "Об упаковке", предложенной экокомитетом. Это не анализ соответствия европейским директивам и регламентам, а оценка того, как эта "версия" закона будет работать на практике.

Требования к участникам системы

Принцип расширенной ответственности производителя (РОП) предусматривает сложную, многоуровневую и взаимосвязанную систему взаимодействия между всеми участниками. Эта цепочка включает производителя упаковки, производителя продукции в упаковке, организации расширенной ответственности производителя (ОРОП), органы местного самоуправления (ОМС), хозяйствующие субъекты в сфере управления отходами и перерабатывающие предприятия.

Однако в предложенной рабочей версии требования фактически возложены исключительно на производителей и ОРОП – от этапа проектирования упаковки до обязательного финансирования сбора отходов, отчетности и финансового страхования.

В то же время остальные участники системы, в частности ОМС и хозяйствующие субъекты, остаются вне зоны ответственности и без каких-либо четких обязательств.

В результате формируется дисбалансированная и несправедливая система, в которой одни участники несут всю финансовую и регуляторную нагрузку, тогда как другие получают возможность действовать бесконтрольно.

Это неизбежно приведет к доминированию посреднических структур, которые не создают никакой добавленной стоимости, но получают инструменты для давления на производителей – в частности через требования дополнительных платежей за формальное "обеспечение" выполнения требований.

Фактически закладывается модель, в которой ответственность концентрируется у производителя, а контроль и финансовые потоки – у тех, кто этой ответственности не несет.

Организация сбора отходов упаковки

Для сбора отходов упаковки производитель должен выбрать два пути: либо организовывать это самостоятельно, либо стать участником коллективной ОРОП. Проект определяет, что для коллективных ОРОП – исполнительный орган сельского, поселкового, городского совета организует раздельный сбор отходов упаковки на территории соответствующей территориальной громады.

Таким образом, ОМС должен организовать систему сбора в громаде, однако законом не предусмотрено, кто именно должен обеспечить инвестиции в развитие инфраструктуры сбора отходов упаковки. В настоящее время у громад нет достаточных собственных средств на создание и развитие системы управления бытовыми отходами. Таким образом, ОМС будет вынужден требовать эти средства у ОРОП.

Для индивидуальных ОРОП предусмотрено самостоятельное обеспечение производителем финансирования и/или организации (в том числе путем привлечения хозяйствующих субъектов в сфере управления отходами) приема и/или раздельного сбора, перевозки, обработки, подготовки отходов к повторному использованию и рециклингу либо другому восстановлению отходов.

Обе предложенные схемы приведут к появлению "посредников", которые станут дополнительным финансовым бременем для системы.

Ответственность в сфере управления упаковкой и отходами упаковки

Ответственность за нарушение законодательства в сфере управления упаковкой и отходами упаковки прописана исключительно для производителей и ОРОП.

Такой подход выглядит не просто нелогичным, а системно искаженным, учитывая, что ОРОП фактически выполняют функцию финансирования, а не непосредственной организации процессов сбора.

В то же время участники, которые реально отвечают за организацию сбора, – органы местного самоуправления и субъекты хозяйственной деятельности в сфере управления отходами – вообще выведены из-под какой-либо ответственности.

Это создает абсурдную ситуацию, когда ответственность возлагается на тех, кто не контролирует процесс, а те, кто непосредственно влияет на результат, не несут никаких последствий за свои действия или бездействие.

Фактически такая модель не только не обеспечивает эффективности системы, но и сознательно закладывает условия для безответственности и злоупотреблений.

Коррупционная составляющая

Учитывая изложенное, предложенная рабочая модель взаимоотношений между участниками системы расширенной ответственности производителя продукции в упаковке очень напоминает систему, которая в свое время была создана вокруг ГП "Укрекокомресурсы".

Тогда производители были обязаны перечислять средства государственному предприятию за упаковку, а через сеть компаний-"прокладок" предоставлялись фиктивные документы о якобы собранных объемах отходов упаковки.

В предложенной модели коллективные ОРОП обязаны заключать договоры с органами местного самоуправления, однако при этом никаких требований к самим органам местного самоуправления не установлено.

Это создает прямые предпосылки для коррупции в виде "продажи" отходов упаковки по принципу: кто больше заплатит – тому и передадут.

При этом, согласно проекту:

  • производители будут вынуждены отчитываться о собранных и переданных на переработку отходах упаковки;
  • органы местного самоуправления не обязаны подписывать договоры или передавать отходы соответствующим ОРОП.

В результате возникает ситуация, при которой могут появиться так называемые "карманные" ОРОП, которые фактически будут продавать производителям квоты на отходы упаковки, собирающиеся на территории громады и контролируемые органами местного самоуправления.

Таким образом, каждый орган местного самоуправления фактически превращается в новый аналог ГП "Укрекоресурсы" в пределах своей территории.

Что касается индивидуальных ОРОП, предложенный вариант выглядит еще более коррумпированным.

И поскольку в проекте не установлены целевые показатели и не определен механизм подтверждения сбора и переработки отходов упаковки, фактически предлагается создание целой индустрии "продажи" и "перепродажи" отходов упаковки через сеть субъектов хозяйствования, которые лишь формально декларируют их сбор и переработку.

Эта схема полностью повторяет механизм постановления №915, когда через "конвертационные центры" производителям предоставлялись документы о якобы собранных объемах отходов упаковки.

Вывод

Предлагаемая рабочей версией система содержит значительные коррупционные риски.

Она не создает стимулов для развития системы управления отходами и не мотивирует органы местного самоуправления и хозяйствующие субъекты к инвестициям, поскольку они не несут ответственности и не обязаны отчитываться.

В настоящее время невозможно предложить полноценную модель РОП на уровне Закона, поскольку даже действующая система управления бытовыми отходами существенно искажена: большинство участников фактически работают вне правового поля, а значительная часть финансовых потоков находится в тени.