Липень для представників бізнесу та експертної екоспільноти став місяцем феєричних несподіванок і здивувань. Один за одним у парламенті зареєстрували одразу три законопроєкти щодо Національної системи торгівлі викидами парникових газів (НСТВ) авторства народних обранців, а потім із публічного простору загадково зникла версія проєкту закону, який разом зі стейкхолдерами та фахівцями протягом року готувало Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства.
Одним із головних питань до документів, що в терміновому порядку згенерували депутати, стала їхня відповідність вимогам законодавства ЄС. Сьогодні ЕкоПолітика розповість, які прогалини, неузгодженості, а також відверті ляпи знайшли члени Комітету Верховної Ради з питань інтеграції України до Європейського Союзу у трьох законотворчих ініціативах народних обранців.
Нагадаємо, що у ЄС головний документ, який регламентує функціонування європейської СТВ (EU ETS), це Директива Європейського парламенту і Ради 2003/87/ЄС "Про встановлення системи торгівлі квотами на викиди парникових газів у межах Союзу та внесення змін до Директиви Ради 96/61/ЄС". Її доповнює делегований регламент Комісії (ЄС) 2023/2830. Саме на них у своєму аналізі орієнтувалися члени Комітету з євроінтеграції.
Три законопроєкти — один вердикт
Комітет розглянув законопроєкти № 15386, № 15386-1 та № 15386-2 на своєму засіданні 1 вересня. Його висновки показали, що бажання швидко поставити галочку навпроти чергового зобов’язання перед ЄС випередило якість підготовки документів. Жоден із трьох документів комітет не назвав найкращим або таким, що повністю відповідає європейському законодавству.
Висновки щодо них займають 11, 7 і 6 сторінок відповідно, проте за своєю суттю майже однакові: всі розглянуті законопроєкти частково суперечать праву Євросоюзу. Єдина відмінність — документи № 15386 та №15386-1 потребують "суттєвого доопрацювання", а № 15386-2 — просто "доопрацювання".
Це не означає, що Україні потрібно дослівно скопіювати нинішню EU ETS і вже завтра встановити для зруйнованої війною промисловості європейську ціну на вуглець. Але якщо держава створює НСТВ заради євроінтеграції, майбутнього поєднання з EU ETS і доступу до європейських фінансових механізмів, її базова архітектура має бути зрозумілою та прийнятною для ЄС. Інакше Україна ризикує отримати автомобіль, який формально є, але не здатний рушити з місця.
Коли поспішність зіграла з депутатами злий жарт
Найбільшим здивуванням для нас стало те, що автори законопроєктів № 15386 і № 15386-2 у своїх документах посилаються на Регламент комісії (ЄС) № 1031/2010 щодо аукціонів квот, який втратив чинність ще наприкінці 2023 року.
"Зазначений Регламент втратив чинність і був замінений Делегованим регламентом комісії (ЄС) 2023/2830", — зазначили у комітеті.
Про яку ґрунтовність і серйозність у підготовці до запуску такої надважливої для економіки та модернізації країни системи ми говоримо, якщо депутати відстали від актуального європейського законодавства на три (!!!) роки?
У законопроєкті № 15386-1 цього недоліку немає, але автори загубили одну статтю:
"У проєкті закону відсутня стаття 21: після статті 20 розміщено статтю 22. Водночас стаття 19 відсилає до статті 21 як до норми про придбання квот на аукціоні, а стаття 26 — як до норми, відповідно до якої проводяться аукціони", — зауважили члени комітету.
Згаданих недоліків можна було б уникнути, якби автори почали розробляти документи раніше та залучили до роботи групу експертів.
Головна суперечність
Україна зобов’язалася наближати своє кліматичне законодавство до права ЄС і, зокрема, запровадити систему торгівлі квотами на викиди ще в Угоді про асоціацію, яка набула чинності 9 років тому. Проте реальна законотворча активність почалася лише тоді, коли кліматичні реформи опинилися серед умов, від яких залежить фінансова підтримка у ежах програми Ukraine Facility.
З одного боку, закон потрібно ухвалювати, бо держава роками відкладала створення СТВ, тож тепер змушена надолужувати згаяне. З другого — поспіх не може бути виправданням для створення конструкта, який Євросоюз не визнає достатньо сумісним зі своєю системою і відмовить в інтеграції та доступі до своїх фінансових джерел модернізації.
Нібито ринкова ціна, яку насправді встановлює держава
Одним із найсуттєвіших зауважень комітету до розглянутих законопроєктів стала пропозиція застосовувати мінімальну й максимальну граничні ціни, які встановлюватиме адміністратор або компетентний орган.
У європейській системі ціна формується за результатами аукціону. Якщо квоти занадто різко дорожчають, у ЄС реагують не ручним переписуванням ціни, а зміною пропозиції квот. Для цього працює резерв стабільності ринку (MSR): частина квот вилучається з обігу або, навпаки, повертається на ринок за чіткими, наперед прописаними правилами.
Варто зауважити, що в ЄС MSR доповнюють й інші механізми регулювання ринку. Фактором, який позитивно впливає на його стабільність, є відкритість: окрім операторів установок, його учасниками є різні фінансові інституції, що й формує повноцінний ринок.
Українські законопроєкти теж передбачають створення резерву стабільності. Але конкретні пороги, формули й обсяги вилучення чи повернення квот у них не прописані. Скільки квот вилучити з ринку або випустити на нього, вирішуватиме адміністратор.
В результаті у конструкції НСТВ, запропонованій депутатами, адміністратор отримує майже необмежену владу для ручного керування багатомільярдним ринком. З огляду на кількість корупційних скандалів у найвищих ешелонах всіх гілок влади, це не технічна дрібниця, а готове джерело зловживань і політичного впливу.
Що не так з аукціонною платформою
Чимало запитань у членів комітету виникло і стосовно організації аукціонів. У всіх законопроєктах автори визначили аукціонну платформу як автоматизовану систему, за допомогою якої проводять електронні торги. У праві ЄС це поняття означає публічного або приватного суб’єкта, який призначений для виконання функцій, передбачених Регламентом (ЄС) 2023/2830.
Різниця принципова. Програмне забезпечення саме собою не може нести відповідальність, отримувати ліцензію і перебувати під наглядом державного регулятора.
Українські документи також не розмежовують аукціоніста, який продає квоти від імені держави, та аукціонну платформу, яка організовує торги.
Залишилися неврегульованими й інші "дрібниці":
-
порядок допуску й перевірки учасників;
-
правила подання, зміни та відкликання заявок;
-
визначення єдиного алгоритму клірингової ціни;
-
розподіл квот між покупцями;
-
проведення розрахунків;
-
передавання придбаних квот;
-
запобігання відмиванню коштів;
-
підстави для скасування аукціону;
-
нагляд за роботою платформи.
Частину цих питань пропонують віддати на розсуд компетентного органу або врегулювати пізніше підзаконними актами.
У країні, де будь-яка нечітко прописана процедура швидко перетворюється на широке поле для "вільночитання" чиновників, така конструкція здається щонайменше ризикованою.
Квоти з коротким терміном придатності
Не збігаються з європейськими правилами й строки дії квот. У запропонованих моделях квоти першої фази діятимуть лише до визначеної дати наступного року. Для другої фази також установлюють обмежений строк — до трьох років або до завершення самої фази.
"Такий підхід обмежує можливість перенесення квот між роками та не відповідає статті 13 Директиви 2003/87/ЄС", — констатували в комітеті.
У системі ЄС квоти, випущені з 2013-го, є безстроковими. Документи, видані з 2021 року, мають позначення відповідного десятирічного періоду, але не "згорають" автоматично після його завершення.
Можливість зберігати невикористані квоти потрібна для того, щоби підприємства могли планувати модернізацію, скорочення викидів і фінансові витрати на кілька років уперед.
Українські ж автори пропонують квоти з обмеженим терміном придатності, ніби йдеться не про довгостроковий ринковий інструмент, а про акційні купони.
Система штрафів, яка не працює
Не пройшла європейську перевірку й система відповідальності. За правилами EU ETS, оператор, який не погасив необхідну кількість квот, мусить сплатити штраф у базовому розмірі €100 за кожну тонну CO₂-еквівалента. Інформацію про порушників мають оприлюднювати, а борг у вигляді непогашених квот нікуди не зникає. Але на практиці навіть у ЄС ці штрафи досі не стягують.
Українські законопроєкти пропонують інші розміри штрафів, які не прив’язані до європейської ставки. Операторам також дають додатковий строк для виконання зобов’язання без застосування санкції.
Однак просте копіювання європейських штрафів не вирішить глибшої проблеми. НСТВ неможливо запустити без дієвої системи моніторингу, звітності та верифікації викидів (МЗВ). Саме вона має забезпечити достовірні дані про обсяги викидів кожного підприємства і кількість квот, які потрібно погасити.
За словами фахівців, держава досі не може впоратися з повним і своєчасним опрацюванням звітності МЗВ, яка є менш складною за документацію СТВ. За таких умов постає питання: чи справедливо карати підприємства за порушення строків і процедур, якщо затримки створює сам державний апарат?
Чи є в альтернативних законопроєктах позитивні відмінності від основного
Так, комітет із євроінтеграції відзначив кілька позитивних напрацювань у документах № 15386-1 та № 15386-2.
На відміну від основного проєкту, вони пропонують ширше охоплення джерел викидів. Позитивно оцінили члени комітету й сам намір авторів альтернативних законопроєктів запроваджувати повну вуглецеву ціну поступово.
"Поетапне запровадження фінансових зобов’язань, прив’язане до завершення воєнного стану та періоду відновлення, дає підприємствам додатковий час для адаптації й екологічної модернізації. Механізм добровільних внесків CBAM із цільовим спрямуванням коштів на декарбонізацію може сприяти збереженню інвестиційних ресурсів підприємств і зменшенню різкого фінансового навантаження", – впевнені у комітеті.
Позитивним моментом у комітеті назвали й те, що автори альтернативних законопроєктів хочуть урегулювати окремим законом український аналог CBAM для імпортних товарів. Такий документ міг би визначити перелік продукції, порядок обчислення вбудованих викидів і правила врахування вже сплаченої вуглецевої ціни.
Закон заради звіту чи система заради інтеграції
Дуже влучно сформулював акценти процесу підготовки проєктів закону щодо НСТВ голова Комітету промислової екології та сталого розвитку Європейської Бізнес Асоціації Станіслав Зінченко:
"Насправді номер законопроєкту щодо НСТВ не має значення, якщо описана у ньому система буде робочою та акцептованою Єврокомісією. Перший із цих аспектів передбачає врахування сучасних реалій розтрощеної війною промисловості.
Другий важливий момент: для України першочергова мета запуску СТВ — це доступ до європейської системи фінансування модернізації через фонди ЄС. Очевидно, що власним коштом Україна просто не спроможна провести декарбонізацію промисловості.
Усім, хто працює над законопроєктами щодо НСТВ, вкрай важливо враховувати і третій суттєвий чинник: насамперед потрібно прописати прозорі механізми й інструменти фінансування, які виключають корупційний складник і використовуються виключно для реалізації низьковуглецевих проєктів. Це те, на що передусім звертатимуть увагу європейські партнери, ухвалюючи рішення про відповідність української системи EU ETS та можливість її інтеграції".
Якщо депутати ухвалять закон лише для того, щоби вкластися в черговий дедлайн і відзвітувати перед партнерами, ми отримаємо формально створену систему торгівлі, яку не сприймуть європейські партнери.
Тож законодавцям доведеться обирати: швидко проголосувати будь-який із трьох документів або створити систему, яка дійсно відкриє шлях до інтеграції з EU ETS, європейського фінансування та модернізації українських підприємств.
