Июль для представителей бизнеса и экспертного экосообщества стал месяцем ярких неожиданностей и удивлений. Один за другим в парламенте зарегистрировали сразу три законопроекта относительно Национальной системы торговли выбросами парниковых газов (НСТВ) авторства народных депутатов, а затем из публичного пространства загадочно исчезла версия проекта закона, который вместе со стейкхолдерами и специалистами в течение года готовило Министерство экономики, окружающей среды и сельского хозяйства.
Одним из главных вопросов к документам, которые в срочном порядке создали депутаты, стала их соответствие требованиям законодательства ЕС. Сегодня ЭкоПолитика расскажет, какие пробелы, несогласованности, а также откровенные ошибки нашли члены Комитета Верховной Рады по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз в трех законодательных инициативах народных избранников.
Напомним, что в ЕС главным документом, регулирующим функционирование европейской СТВ (EU ETS), является Директива Европейского парламента и Совета 2003/87/ЕС "Об учреждении системы торговли квотами на выбросы парниковых газов в рамках Союза и внесении изменений в Директиву Совета 96/61/ЕС". Ее дополняет делегированный регламент Комиссии (ЕС) 2023/2830. Именно на них в своем анализе ориентировались члены Комитета по евроинтеграции.
Три законопроекта — один вердикт
Комитет рассмотрел законопроекты № 15386, № 15386-1 и № 15386-2 на своем заседании 1 сентября. Его выводы показали, что желание быстро поставить галочку напротив очередного обязательства перед ЕС опередило качество подготовки документов. Ни один из трех документов комитет не назвал лучшим или таким, что полностью соответствует европейскому законодательству.
Выводы по ним занимают 11, 7 и 6 страниц соответственно, однако по сути почти одинаковы: все рассмотренные законопроекты частично противоречат праву Евросоюза. Единственное отличие — документы № 15386 и №15386-1 требуют "существенной доработки", а № 15386-2 — просто "доработки".
Это не означает, что Украине нужно дословно скопировать нынешний EU ETS и уже завтра установить для разрушенной войной промышленности европейскую цену на углерод. Но если государство создает НСТВ ради евроинтеграции, будущего объединения с EU ETS и доступа к европейским финансовым механизмам, ее базовая архитектура должна быть понятной и приемлемой для ЕС. Иначе Украина рискует получить автомобиль, который формально существует, но не способен сдвинуться с места.
Когда поспешность сыграла с депутатами злую шутку
Наибольшим удивлением для нас стало то, что авторы законопроектов № 15386 и № 15386-2 в своих документах ссылаются на Регламент комиссии (ЕС) № 1031/2010 об аукционах квот, который утратил силу еще в конце 2023 года.
"Указанный Регламент утратил силу и был заменен Делегированным регламентом комиссии (ЕС) 2023/2830", — отметили в комитете.
О какой основательности и серьезности подготовки к запуску такой крайне важной для экономики и модернизации страны системы мы говорим, если депутаты отстали от актуального европейского законодательства на три (!!!) года?
В законопроекте № 15386-1 этого недостатка нет, но авторы пропустили одну статью:
"В проекте закона отсутствует статья 21: после статьи 20 размещена статья 22. В то же время статья 19 ссылается на статью 21 как на норму о приобретении квот на аукционе, а статья 26 — как на норму, в соответствии с которой проводятся аукционы", — отметили члены комитета.
Указанных недостатков можно было бы избежать, если бы авторы начали разрабатывать документы раньше и привлекли к работе группу экспертов.
Главное противоречие
Украина обязалась приблизить свое климатическое законодательство к праву ЕС и, в частности, внедрить систему торговли квотами на выбросы еще в Соглашении об ассоциации, которое вступило в силу 9 лет назад. Однако реальная законодательная активность началась только тогда, когда климатические реформы оказались среди условий, от которых зависит финансовая поддержка в рамках программы Ukraine Facility.
С одной стороны, закон необходимо принимать, потому что государство годами откладывало создание СТВ, и теперь вынуждено наверстывать упущенное. С другой — поспешность не может быть оправданием для создания конструкции, которую Евросоюз не признает достаточно совместимой со своей системой и откажет в интеграции и доступе к своим финансовым ресурсам модернизации.
Якобы рыночная цена, которую на самом деле устанавливает государство
Одним из самых существенных замечаний комитета к рассмотренным законопроектам стало предложение применять минимальные и максимальные предельные цены, которые будет устанавливать администратор или компетентный орган.
В европейской системе цена формируется по результатам аукциона. Если квоты слишком резко дорожают, в ЕС реагируют не ручным переписыванием цены, а изменением предложения квот. Для этого работает резерв стабильности рынка (MSR): часть квот изымается из обращения или, напротив, возвращается на рынок по четким, заранее прописанным правилам.
Стоит отметить, что в ЕС MSR дополняют и другие механизмы регулирования рынка. Фактором, позитивно влияющим на его стабильность, является открытость: кроме операторов установок, его участниками являются различные финансовые институты, что формирует полноценный рынок.
Украинские законопроекты также предусматривают создание резерва стабильности. Но конкретные пороги, формулы и объемы изъятия или возврата квот в них не прописаны. Сколько квот изъять с рынка или выпустить на него, будет решать администратор.
В результате в конструкции НСТВ, предложенной депутатами, администратор получает почти неограниченную власть для ручного управления многомиллиардным рынком. Учитывая количество коррупционных скандалов в высших эшелонах всех ветвей власти, это не техническая мелочь, а готовый источник злоупотреблений и политического влияния.
Что не так с аукционной платформой
Много вопросов у членов комитета возникло и по поводу организации аукционов. Во всех законопроектах авторы определили аукционную платформу как автоматизированную систему, с помощью которой проводят электронные торги. В праве ЕС этот термин означает публичное или частное лицо, назначенное для выполнения функций, предусмотренных Регламентом (ЕС) 2023/2830.
Разница принципиальна. Программное обеспечение само по себе не может нести ответственность, получать лицензию и находиться под надзором государственного регулятора.
Украинские документы также не разграничивают аукциониста, который продает квоты от имени государства, и аукционную платформу, которая организует торги.
Остались нерегулируемыми и другие "мелочи":
-
порядок допуска и проверки участников;
-
правила подачи, изменения и отзыва заявок;
-
определение единого алгоритма клиринговой цены;
-
распределение квот между покупателями;
-
проведение расчетов;
-
передача приобретенных квот;
-
противодействие отмыванию денег;
-
основания для отмены аукциона;
-
надзор за работой платформы.
Часть этих вопросов предлагают передать на рассмотрение компетентного органа или урегулировать позже подзаконными актами.
В стране, где любая нечетко прописанная процедура быстро превращается в широкое поле для "свободного толкования" чиновников, такая конструкция кажется как минимум рискованной.
Квоты с кратким сроком годности
Не совпадают с европейскими правилами и сроками действия квот. В предложенных моделях квоты первой фазы будут действовать только до определенной даты следующего года. Для второй фазы также устанавливается ограниченный срок — до трех лет или до завершения самой фазы.
"Такой подход ограничивает возможность переноса квот между годами и не соответствует статье 13 Директивы 2003/87/ЕС", — констатировали в комитете.
В системе ЕС квоты, выпущенные с 2013-го, являются бессрочными. Документы, выданные с 2021 года, имеют обозначение соответствующего десятилетнего периода, но не "сгорают" автоматически после его завершения.
Возможность сохранять неиспользованные квоты нужна для того, чтобы предприятия могли планировать модернизацию, сокращение выбросов и финансовые затраты на несколько лет вперед.
Украинские же авторы предлагают квоты с ограниченным сроком годности, словно речь идет не о долгосрочном рыночном инструменте, а о акционных купонах.
Система штрафов, которая не работает
Система ответственности также не прошла европейскую проверку. По правилам EU ETS, оператор, который не погасил необходимое количество квот, должен заплатить штраф в базовом размере €100 за каждую тонну CO₂-эквивалента. Информацию о нарушителях должны публиковать, а долг в виде непогашенных квот никуда не исчезает. Но на практике даже в ЕС эти штрафы до сих пор не взыскивают.
Украинские законопроекты предлагают другие размеры штрафов, которые не привязаны к европейской ставке. Операторам также дают дополнительный срок для выполнения обязательства без применения санкций.
Однако простое копирование европейских штрафов не решит более глубокую проблему. НСТВ невозможно запустить без действенной системы мониторинга, отчетности и верификации выбросов (МОВ). Именно она должна обеспечить достоверные данные об объемах выбросов каждого предприятия и количестве квот, которые необходимо погасить.
По словам специалистов, государство до сих пор не может справиться с полным и своевременным обработанием отчетности МОВ, которая является менее сложной, чем документация СТВ. В таких условиях возникает вопрос: справедливо ли наказывать предприятия за нарушение сроков и процедур, если задержки создает сам государственный аппарат?
Есть ли в альтернативных законопроектах положительные отличия от основного
Да, комитет по евроинтеграции отметил несколько положительных наработок в документах № 15386-1 и № 15386-2.
В отличие от основного проекта, они предлагают более широкое охватывание источников выбросов. Члены комитета также положительно оценили саму инициативу авторов альтернативных законопроектов вводить полную углеродную цену постепенно.
"Пошаговое введение финансовых обязательств, привязанное к завершению военного положения и периоду восстановления, дает предприятиям дополнительное время для адаптации и экологической модернизации. Механизм добровольных взносов CBAM с целевым направлением средств на декарбонизацию может способствовать сохранению инвестиционных ресурсов предприятий и снижению резкой финансовой нагрузки", — уверены в комитете.
Положительным моментом в комитете назвали и то, что авторы альтернативных законопроектов хотят урегулировать отдельным законом украинский аналог CBAM для импортных товаров. Такой документ мог бы определить перечень продукции, порядок расчета встроенных выбросов и правила учета уже уплаченной углеродной цены.
Закон ради отчета или система ради интеграции
Очень точно сформулировал акценты процесса подготовки проектов закона о НСТВ глава Комитета промышленной экологии и устойчивого развития Европейской Бизнес Ассоциации Станислав Зинченко:
"На самом деле номер законопроекта по НСТВ не имеет значения, если описанная в нем система будет рабочей и акцептованной Европейской комиссией. Первый из этих аспектов предполагает учет современных реалий разрушенной войной промышленности.
Второй важный момент: для Украины первоочередная цель запуска СТВ — это доступ к европейской системе финансирования модернизации через фонды ЕС. Очевидно, что собственными средствами Украина просто не способна провести декарбонизацию промышленности.
Всем, кто работает над законопроектами по НСТВ, чрезвычайно важно учитывать и третий существенный фактор: прежде всего необходимо прописать прозрачные механизмы и инструменты финансирования, которые исключают коррупционный компонент и используются исключительно для реализации низкоуглеродных проектов. Это то, на что в первую очередь будут обращать внимание европейские партнеры, принимая решение о соответствии украинской системы EU ETS и возможности ее интеграции".
Если депутаты примут закон лишь для того, чтобы уложиться в очередной дедлайн и отчитаться перед партнерами, мы получим формально созданную систему торговли, которую не воспримут европейские партнеры.
Поэтому законодателям придется выбирать: быстро проголосовать любой из трех документов или создать систему, которая действительно откроет путь к интеграции с EU ETS, европейскому финансированию и модернизации украинских предприятий.
