In a previous article, EcoPolitics explained how Ukraine, in the space of just a few weeks, had produced no fewer than four draft bills concerning the National Greenhouse Gas Emissions Trading System (NGGETS). In that piece, we outlined only the general differences between them. Today, however, we turn to the most interesting part: we will examine all these documents in detail and with a critical eye, because, as we know, the devil is in the details.
A comparison of the four draft bills
For ease of reference, we have compiled a table summarising the key points that will help you quickly make sense of all the draft bills proposed by the ministry and MPs.
What immediately caught our eye was the large number of technical errors and inconsistencies in the texts of the MPs’ legislative initiatives. We can assume that the MPs largely drafted their bills in a hurry, based on the Ministry’s version, as they are in places very similar in style and content.
Sometimes the errors in the draft laws authored by MPs are very significant: for example, the same function is assigned to two different bodies, or the text of the draft law contains duplications or references to a non-existent article. Further details can be found at the bottom of the table.
| Параметри | Проєкт Мінекономіки | № 15386 "Про національну систему торгівлі квотами на викиди парникових газів" | № 15386-1 "Про засади функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів" | № 15386-2 "Про національну систему торгівлі квотами на викиди парникових газів" |
|---|---|---|---|---|
| Обсяг законопроєкту | 107 сторінок (13 розділів, 72 статті та 2 додатки) | 42 сторінки (9 розділів, 38 статей і 2 додатки) | 76 сторінок (12 розділів, 56 статей і 2 додатки) | 50 сторінок (9 розділів, 39 статей і 2 додатки) |
| Початок першої фази | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року |
| Завершення першої фази | Не раніше ніж через три роки після завершення воєнного стану | 31 грудня 2030 року | Не раніше ніж через три роки після завершення воєнного стану | Через 5 років від дати припинення або скасування воєнного стану |
| Завершення другої фази | Коли ціна квоти, випущеної в межах НСТВ, досягне рівня ціни квоти у межах EU ETS | Коли ціна квоти, випущеної в межах НСТВ, досягне рівня ціни квоти у межах EU ETS | У момент інтеграції України в EU ETS | 31 грудня 2042 року |
| Охоплення | Промислові установки, авіація, морський транспорт | Лише промислові установки. Скорочення викидів від морського транспорту й авіації регулюватимуться окремим законом | Промислові установки, внутрішня авіація, морський транспорт | Промислові установки, авіація, морський транспорт |
| Основне управління НСТВ | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор | Кабмін, Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження, Держекоінспекція | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор |
| Загальна кількість квот: на І фазі на ІІ фазі на ІІІ фазі | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки визначається адміністратором НСТВ | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки відповідно до міжнародних договорів України щодо участі у СТВ ЄС і європейського законодавства | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки Не вказано | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки відповідно до міжнародних договорів України щодо участі у СТВ ЄС і європейського законодавства |
| Розпорядник доходів | Новий Фонд модернізації України, який є бюджетною установою | Чинний Фонд декарбонізації України | Новий цільовий Фонд | Чинний Фонд декарбонізації України |
| Базова підтримка інвестиційних та інноваційних проєктів | До 30% від вартості | До 10% | До 30% | До 50% |
| Підтримка інновацій | До 60–100% релевантних витрат | 10%, крім поворотного фінансування | До 60–100% релевантних витрат | Через сертифікати декарбонізаційного зарахування, але не більш ніж 90% |
| Безоплатні квоти | На третій фазі | Уже на другій фазі | Взагалі не згадуються. Натомість автори пропонують зменшити зобов’язання коштом сертифікатів декарбонізаційного зарахування | На третій фазі НСТВ |
| Обов’язковий відсоток квот, поданих для анулювання | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% 2031 рік — 61% 2032 рік — 73,5% 2033 рік — 86% 2034 рік — 100% | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% Надалі — 100% | 2028 рік — 8,5% 2029 рік — 19% 2030 рік — 41% 2031 рік — 52% 2032 рік — 62,5% 2033 рік — 73% 2034 рік — 85% 2035 рік — 85% 2036 рік — 85% 2037 рік — 85% 2038 рік — 100% | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% 2031 рік — 61% 2032 рік — 73,5% 2033 рік — 86% 2034 рік і надалі — 100% |
| Сертифікат декарбонізаційного зарахування | Передбачений | Відсутній | Передбачений | Передбачений |
| Скасування податку на CO₂ для учасників НСТВ | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу | Не передбачено | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу протягом 9 місяців із дня опублікування Закону |
| Інтеграція з EU ETS | Найдетальніший у цьому плані з усіх чотирьох. Передбачає окрему статтю про зв'язок з іншими СТВ, міжнародні договори, взаємне визнання квот і правову основу для інтеграції. | Інтеграція задекларована як стратегічна мета і третя фаза розвитку НСТВ. Детальний механізм відсутній. | Розгорнутіший підхід, ніж у № 15386: інтеграція закладена в меті, принципах, визначенні фаз НСТВ, державній політиці й окремих нормах про міжнародне співробітництво. | Практично повторює підхід № 15386-1: інтеграція є стратегічною метою, закріплена в правових основах, принципах і фазах НСТВ, однак окремої процедури юридичного та технічного з'єднання з EU ETS немає. |
| Технічні та змістові помилки | Перша версія була неналежно оформлена для подання — згодом завантажили іншу. 1. Стаття 9 відсутня: одразу після статті 8 йде стаття 10. 2. У статті 7 дві різні частини мають номер 2: одна визначає повноваження компетентного органу, інша — органу державного екологічного нагляду. 3. У статті 25 перелік напрямів використання доходів сформульовано так, що державна підтримка бізнесу та фінансування адміністратора фактично зливаються в один пункт. 4. Неправильно пронумеровано останній розділ: замість IX йде XI. | 1. Стаття 21 відсутня: одразу після статті 20 йде стаття 22. 2. Водночас у тексті документа є одразу два посилання на цю відсутню статтю 21. 3. У статті 20 також порушена внутрішня структура: після частини 6 положення, які мали би бути її підпунктами, продовжують нумеруватися як окремі частини 7–10. | 1. У статті 19 один і той самий порядок декарбонізаційного зарахування отримав одразу двох господарів. Частина 17 доручає затвердити його компетентному органу, а наступна — Кабміну. 2. Стаття 27 помилково відсилає до статті 19 щодо аукціонів, хоча їх регулює стаття 18. 3. Перехідні положення посилаються на статтю 43, якої у документі взагалі немає. 4. У статті 7 двічі пронумерована частина третя. 5. Так само, як і у №15386, неправильно пронумеровано останній розділ: замість IX йде XI. |
Another factor that demonstrates the thorough preparation of the ministry’s draft law, as opposed to all parliamentary drafts, is that the experts working on it developed financial and economic calculations. These include, in particular, strategic goals and performance indicators, the total cost of formation and implementation, direct and indirect expenditures, as well as the budget’s revenues and expenses.
Who Will Control the Carbon Market
The most notable difference among the documents lies in who will manage the ETS.
All draft laws except No. 15386 provide for a separate administrator-a public law legal entity that will register participants, manage quotas, maintain the registry, and verify compliance. Policy will be formulated by the Ministry of Economy, the National Securities and Stock Market Commission (NSSMC) will oversee the market, and a new dedicated fund will finance projects. The structure is more complex, but the powers are not concentrated in one set of hands.
In No. 15386, there is no separate administrator. Its functions, along with policy formation, setting emissions limits, and overseeing quotas, are assigned to the State Agency for Energy Efficiency and Energy Saving. The Decarbonisation Fund, subordinate to the agency, will accumulate ETS revenue and act as the technical administrator of the Unified State Emissions Management System. Rules, quotas, the registry, and funds will be concentrated within a single hierarchy.
No. 15386-2 proposes an intermediate option. The Ministry of Economy will be responsible for permits, monitoring plans, decarbonization certificates, and shipping companies. However, the management of the market, quotas, registry, and financial flows will remain with the State Agency for Energy Efficiency and Energy Saving.
The business community previously advocated for an independent institution subordinated to the Cabinet of Ministers and a supervisory body with state, business, and European Commission representatives. Of the four models, the ministry’s draft and No. 15386-1 are closest to this distribution of powers.
The Main Treasury: Where Revenues from Quota Sales Will Be Accumulated
Одна з головних суперечок точиться навколо фонду, до якого надходитимуть кошти від продажу квот, і того, хто вирішуватиме, як їх витрачати.
The ministerial draft envisaged the establishment of a separate Modernization Fund for Ukraine. A similar approach is proposed in draft law No. 15386-1: the revenues from the National Greenhouse Gas Emission Trading Scheme (ETS) should be accumulated in a new special-purpose fund.
Documents No. 15386 and No. 15386-2 do not establish any new fund. Instead, they propose directing the carbon revenues to the existing state fund for decarbonization and energy efficiency transformation, which is linked to the State Agency for Energy Efficiency (SAEE).
This is despite the fact that questions about the rationality of using the funds by the Decarbonization Fund have already arisen several times. As EcoPolitic previously reported, its funds are allocated to quite diverse needs, sometimes very far removed from decarbonization: from the installation of solar power stations in state institutions to supporting homeowners’ associations and the housing and utilities sector, or the purchase of gas meters.
Experts emphasize that such dispersion of resources leads the Fund away from its original goal – the decarbonization of industry. This creates a situation where the main payers of the environmental tax are deprived of the opportunity to benefit from the state fund they themselves are filling.
State support differs in generosity as well. No. 15386 allows for non-repayable coverage of no more than 10% of the project cost, which is critically insufficient for large industrial enterprises. In the ministerial version and No. 15386-2, the limit is set at 30%. Draft law No. 15386-1 also sets the base level at 30%, but for certain innovations provides for financing of up to 60% or even 100% of expenditures.
Meanwhile, No. 15386-2 allows for no more than half of the revenues to be allocated for the decarbonization of the ETS sectors, with at least 10% reserved for the operation of the administrator and the registry.
Thus, the issue is not only whether to create a new fund or retain the existing one. The chosen model will determine whether the collected funds will be directed toward decarbonization or will disappear into obscure and dubious housing and utility programs.
Carbon Bill: How Much Will the Real Sector Pay?
The final amount companies will have to pay after the introduction of the ETS will depend not only on the quota price. It is also important what share of emissions will require coverage, whether businesses receive free allowances, if their own investments can be counted, and whether the parallel CO₂ emissions tax will remain in place.
Free Allowances
No. 15386 is the only document that permits the free allocation of allowances as early as the second phase of the ETS. Such allowances can be granted to installations at high risk of losing competitiveness or of carbon leakage, as well as to enterprises that are strategically important for the economy and exports.
The ministerial draft and No. 15386-2 do not provide for free allocation in the first two phases. This only becomes possible once Ukraine is fully integrated into the EU ETS, and must then be carried out under European rules. The authors of draft law No. 15386-1 do not mention free allowances at all.
A Certificate Instead of a Free Allowance
All draft laws, except for No. 15386, propose the introduction of decarbonization certification. Such certificates can be obtained by enterprises that have invested their own funds in a pre-approved decarbonization project.
Within a year, an enterprise can thus reduce its obligation by up to 90%. In other words, at least 10% will still need to be covered by quotas or a substitution fee, but the remaining funds can theoretically be spent on modernizing their own production.
On paper, this looks logical, but in practice, everything will depend on who approves the projects and what criteria are used to confirm the expenses incurred.
No such mechanism exists in No. 15386. An enterprise must either buy quotas, pay a substitution fee, or take advantage of free allocation in the second phase.
And what will happen to the CO₂ tax?
The launch of the National Emissions Trading System does not automatically abolish the carbon emissions tax. Separate amendments to the Tax Code are required for that.
The ministerial draft, No. 15386, and No. 15386-2, stipulate in their transitional provisions that the Cabinet of Ministers must prepare amendments under which the CO₂ tax will not apply to emissions from installations covered by the National Emissions Trading System. In No. 15386-1, the authors do not mention this rather sensitive payment for industry at all.
The issue of the environmental tax cannot be left as an undefined “we’ll regulate it later.” By the first reading, it must be clear when the tax obligation ends, how to avoid double payments, and what will happen during the transitional period. Otherwise, the National Emissions Trading System risks starting with the old state tradition: the new payment has already been introduced, but the old one has not been cancelled.
The winner will gain more than just authorship of the reform
Parliament will be choosing not just how to count tonnes of CO₂ and sell quotas to enterprises. The final text will determine:
-
whether Ukrainian factories receive funds for modernization, or the National Emissions Trading System simply becomes another fee for the right to keep operating;
-
whether the administrator will be independent, or if control over quotas, the registry, and revenues will be concentrated within a single structure;
-
whether the European Union will recognize Ukraine’s system, or whether it will continue to exist separately from the European one for a long time.
And, ultimately, who will control the carbon billions. The reduction of emissions is described equally beautifully in all four draft laws. But the real differences begin where money and authority come into play.
