Протягом двох місяців в Україні з’явилися одразу три законодавчі візії майбутньої Національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів (НСТВ). Причому, що ближче справа до парламенту, то менше про підготовку нових нормативних актів знають ті, кому доведеться жити за новими правилами.
Після оприлюднення альтернативного депутатського законопроєкту № 15386-1 ЕкоПолітика звернулася за коментарями до однієї з його ініціаторок — народної депутатки та заступниці голови Комітету з питань екологічної політики та природокористування Олени Криворучкіної, а також до представників експертної спільноти. Ми хотіли дізнатися, в чому відмінність цього документа від інших двох, оприлюднених раніше, та як його оцінюють фахівці.
Перший, другий, третій… Далі буде?
15 травня Мінекономіки оприлюднило свій 107-сторінковий проєкт закону про Національну систему торгівлі квотами на викиди парникових газів. Після численних консультацій із представниками бізнесу й експертної спільноти документ винесли на громадське обговорення та надіслали до Європейської комісії. У парламенті він ще не зареєстрований.
7 липня у Верховній Раді неочікувано для всіх стейкхолдерів група депутатів зареєструвала законопроєкт № 15386 щодо НСТВ. Його текст і супровідні документи з’явилися на парламентському порталі лише за три дні. Конфігурація вітчизняної системи у цьому проєкті закону суттєво відрізнялася від запропонованої міністерством. Більшість важелів управління, зокрема й розподіл коштів, фактично опинялася у руках Державного агентства з енергоефективності та енергозбереження.
А вже 21 липня до попереднього законопроєкту додався альтернативний, № 15386-1, також без публічної презентації і попереднього обговорення. Ініціаторами останнього за хронологією документа стали четверо народних депутатів: Олена Криворучкіна, Едуард Прощук, Сергій Магера та Сергій Мандзій. Уже наступного дня його спрямували до екокомітету для опрацювання.
Для представників бізнесу й експертного середовища поява цього законопроєкту стала черговою несподіванкою. Сценарій виявився аналогічним: спочатку депутати реєструють документ у Верховній Раді, а вже потім стейкхолдери дізнаються, що саме їм запропонували.
У чому ж різниця?
Одна з ініціаторок законопроєкту, заступниця голови екологічного комітету Олена Криворучкіна, у відповіді на запит ЕкоПолітики пояснила, що № 15386-1 не створювали з нуля. За її словами, це доопрацьована редакція проєкту, який раніше підготувало й винесло на громадське обговорення Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства.
Депутатка зазначила, що під час його доопрацювання автори врахували результати консультацій із зацікавленими центральними органами виконавчої влади, представниками бізнесу, профільними громадськими організаціями та міжнародними експертами. Зокрема:
-
документ привели у більшу відповідність до положень Директиви 2003/87/ЄС та останніх підходів Європейського Союзу щодо функціонування європейської системи торгівлі квотами на викиди (EU ETS);
-
врахували рекомендації Генерального директорату з питань клімату Єврокомісії (DG CLIMA) стосовно регулювання авіаційного та морського транспорту;
-
уточнили положення, спрямовані на забезпечення подальшої інтеграції України до EU ETS;
-
узгодили низку положень з позиціями Міністерства фінансів, Міністерства розвитку громад і територій України, Міністерства енергетики та інших зацікавлених органів.
"Крім того, законопроєкт враховує поточні тенденції розвитку європейського законодавства, зокрема щодо поступового переходу від безоплатного розподілу квот до повного аукціонування в контексті механізму CBAM до 2038 року. Це забезпечує більш реалістичний і прогнозований механізм адаптації української промисловості до майбутніх вимог європейського вуглецевого ринку", — зазначила Олена Криворучкіна.
Консультації під час доопрацювання
За словами народної обраниці, під час доопрацювання законопроєкту взяли до уваги результати консультацій із зацікавленими центральними органами виконавчої влади, представниками бізнесу, профільними громадськими організаціями та міжнародними експертами.
Йдеться про досить широке коло учасників. Водночас у відповіді ініціаторки не уточнюється, які саме бізнес-асоціації, громадські організації або міжнародні інституції брали участь у підготовці тексту № 15386-1. Не зазначені також дати, формат і конкретні результати цих консультацій.
ЕкоПолітика звернулася до менеджерки Європейської Бізнес Асоціації (ЕВА) Вікторії Карпець із запитанням, чи консультувалися автори законопроєкту з експертами Асоціації.
Прямого підтвердження участі ЕВА у підготовці документа ми не отримали. В Асоціації наголосили, що її експерти завжди відкриті до діалогу, а конструктивна дискусія навколо різних підходів до запровадження НСТВ є позитивним сигналом. На думку Вікторії Карпець, поява ще одного законопроєкту щодо Національної системи свідчить про те, що це питання важливе для парламенту та перебуває у фокусі уваги законодавців.
"Водночас ми готові долучитися до професійного обговорення й надати експертні пропозиції під час подальшого опрацювання документів", — зазначили в EBA.
Не знали про підготовку законопроєкту № 15386-1 і президентка Асоціації професіоналів довкілля PAEW Людмила Циганок, і генеральний директор Центру екології та розвитку нових технологій Владислав Антипов. Обоє експертів повідомили ЕкоПолітиці, що їх та їхніх найближчих колег до обговорення документа не залучали.
Звісно, необґрунтовано стверджувати, що консультацій не було: автори могли спілкуватися з іншими представниками бізнесу, громадських організацій та експертного середовища. Однак для повної оцінки масштабу та репрезентативності обговорення бракує конкретного переліку його учасників. Уточнення цієї інформації допомогло б краще зрозуміти, чи були під час доопрацювання враховані позиції різних груп стейкхолдерів.
Консультації з Єврокомісією ще попереду
Окремий етап роботи стосується консультацій із європейськими партнерами. Адже НСТВ створюють не у вакуумі, а в межах виконання євроінтеграційних зобов’язань України та майбутнього зближення з EU ETS.
Міністерство направило свій проєкт закону до Єврокомісії ще на етапі громадського обговорення. Європейські експерти надали до нього низку рекомендацій. Імовірно, саме про ці рекомендації DG CLIMA йдеться у відповіді Криворучкіної. Водночас, за словами самої депутатки, представники Єврокомісії поки що не ознайомилися з текстом законопроєкту № 15386-1.
"Для нас важливо забезпечити максимально узгоджену позицію всіх ключових учасників процесу — органів державної влади, бізнесу та громадськості. Після завершення національного етапу опрацювання законопроєкт буде представлено міжнародним партнерам, зокрема Європейській комісії, для подальших консультацій", — пояснила депутатка.
Фото: shutterstock.com
Водночас постає процедурне питання: законопроєкт уже зареєстровано у Верховній Раді та передано до профільного комітету. Тобто його національне опрацювання фактично відбуватиметься вже після того, як документ набув офіційного парламентського статусу.
Тому формування консолідованої позиції переноситься на етап роботи над законопроєктом у комітеті. Такий формат залишає можливість для подальшого вдосконалення тексту, хоча попереднє узгодження позицій могло б полегшити роботу над складною економічною реформою та імплементацією права ЄС.
Крім того, важливо розрізняти рекомендації DG CLIMA до міністерського тексту й оцінку всього законопроєкту № 15386-1. Наскільки повно зауваження Єврокомісії враховані у депутатській версії, європейським експертам ще доведеться оцінити.
Законопроєкт № 15386-1: які відмінності від попередніх документів
Журналісти ЕкоПолітики побіжно ознайомилися з представленим нормативно-правовим актом. Дійсно, за своєю структурою альтернативний законопроєкт ближчий до проєкту Мінекономіки, аніж до основного №15386, але суттєво менший за об'ємом: 76 сторінок замість 107.
Зокрема, № 15386-1 повертається до моделі із трьома фазами впровадження НСТВ. Такий самий підхід передбачав міністерський проєкт: початковий етап, зріла національна система й повноцінна робота в межах EU ETS. Для порівняння, у законопроєкті №15386 передбачено дві фази.
Він також регулює створення реєстру НСТВ, випуск та обіг квот, участь операторів установок, авіації та судноплавних компаній, а також відповідальність за порушення правил системи.
Принципово відрізняються й підходи до використання доходів від продажу квот. Автори законопроєкту № 15386 фактично пропонують зробити розпорядником цих доходів наявний Фонд декарбонізації України.
Альтернативний № 15386-1 передбачає створення Кабміном окремого спеціального цільового фонду, кошти з якого мають використовуватися для фінансування інвестиційно-інноваційних проєктів у сфері декарбонізації. У цьому він знову наближається до міністерської версії, де пропонували створити новий Фонд модернізації України, що акумулюватиме доходи від НСТВ.
На перший погляд, суперечка про те, створювати новий фонд чи використовувати чинний, може здатися технічною. Насправді це одне з ключових питань усієї реформи. Воно визначатиме, хто управлятиме доходами від продажу квот, за якими критеріями розподілятимуть кошти, які підприємства отримають підтримку, в якому розмірі та наскільки прозорим буде цей процес.
10%, 30% чи 100%: хто реально отримає гроші на модернізацію
Перший депутатський законопроєкт № 15386 обмежує безповоротну підтримку максимум 10% вартості проєкту. Більший обсяг можна отримати лише через поворотні інструменти: кредити або фінансовий лізинг.
Для сонячної електростанції на даху комунальної будівлі цього, можливо, й вистачить. А от для переходу металургійного комбінату на водень, уловлювання вуглецю чи глибоку модернізацію цементної печі 10% ризикують стати радше символічною знижкою, ніж реальною мотивацією.
Законопроєкт № 15386-1 передбачає базову підтримку до 30% вартості проєкту. Для інноваційних грантів фінансування може сягати 60% релевантних витрат, а для окремих механізмів і технічної допомоги — 100%.
Але в альтернативному документі, як і в міністерському законопроєкті, є ще один інструмент: сертифікат декарбонізаційного зарахування. Якщо підприємство інвестує власні кошти у схвалений проєкт, частину витрат можна зарахувати до зобов’язань із подання квот. За один рік такий сертифікат може зменшити зобов’язання оператора максимум на 90%.
Чому процес підготовки закону не менш важливий за його текст
НСТВ часто описують як екологічний інструмент, але для промисловості та країни в цілому це передусім нова економічна реальність. Помилка у конструкції такої системи може перетворити купівлю квот на ще один платіж для промисловості, а не фінансове джерело для проведення екомодернізації. Особливо якщо підприємства сплачуватимуть за викиди, але не матимуть реального доступу до фінансування технологічного переоснащення, як це є зараз.
Тому участь бізнесу та незалежних експертів у підготовці закону — не лише важливий складник європейської практики. Вона допомагає ще до запуску системи виявити можливі практичні труднощі, надмірне навантаження та ризики недостатньо прозорого розподілу коштів.
Законопроєкт № 15386-1 справді може містити корисні доопрацювання міністерської версії. Але оцінити їх мають не лише його автори. Наступним етапом має стати аналіз документа Єврокомісією, бізнесом, громадськими організаціями та незалежними експертами. Це допоможе парламенту обрати найбільш збалансовану з трьох моделей НСТВ.
Якщо ініціатори законопроєкту прагнуть сформувати консолідовану позицію, логічним наступним кроком стане відкрите обговорення, оприлюднення отриманих зауважень та інформації про учасників попередніх консультацій.
ЕкоПолітика вже готує для вас детальний розбір і порівняння всіх трьох законопроєктів із коментарями експертів. Очікуйте його на сайті найближчим часом.
