Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів у 2024 році планує розробити Систему торгівлі викидами (СТВ). Зокрема, планується ухвалення рамкового закону, який імплементує європейські норми щодо зменшення викидів вуглецю. Проте, чи реально готова Україна до запуску СТВ як законодавчо, так і реально, ЕкоПолітика поспілкувалася з координаторкою Комітету промислової екології та сталого розвитку Європейської бізнес асоціації Ольгою Бойко.
- Як ви оцінюєте підготовку України до впровадження системи торгівлі квотами на викиди? Чи готове законодавче підгрунтя?
Я зазвичай намагаюсь дати свою оцінку, але у даному випадку погоджусь із баченням Єврокомісії, оприлюдненому 8 листопада 2023 року у звіті щодо України в межах пакета розширення. Зокрема відповідність українського законодавства праву ЄС у частині захисту довкілля та клімату оцінено як таку, що містить "певний рівень підготовки", тобто двійку. Це – результат роботи за 2022-2023 роки. При цьому Єврокомісія вказує на необхідність Україні терміново активізувати підготовку до запуску системи торгівлі квотами на викиди парникових газів (СТВ), а також посилити адміністративну спроможність з точки зору людських та фінансових ресурсів.
Хоча, слід віддати належне – у 2023 році Міндовкілля оновили деякі постанови у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів (МЗВ) з урахуванням пропозицій бізнесу. Саме МЗВ є основою для подальшого запуску СТВ.
- Міністр захисту довкілля та природних ресурсів Руслан Стрілець заявив, що в Україні СТВ планують запустити у 2025 році у тестовому режимі. На вашу думку, це реально?
Дійсно, ми вже півроку спостерігаємо нав’язливу ідею очільника Міндовкілля запустити СТВ у 2025 році. Плани такі: ухвалити закон про систему торгівлі викидами у 2024 році, запустити СТВ у 2025 році у пілотному режимі, повноцінно запустити СТВ у 2026 році.
Та чи ми маємо всі необхідні для цього елементи?
Необхідними передумовами для запуску СТВ є наявність в Україні реально працюючої системи моніторингу, звітності і верифікації парникових викидів (МЗВ), а також затвердження оновленого Національно визначеного внеску до Паризької угоди (НВВ-3).
Система МЗВ необхідна для точного визначення обсягів викидів парникових газів, які підприємства повинні покривати придбаними квотами. Найбільш оптимально запустити СТВ щонайменше через три роки після початку функціонування системи МЗВ, коли буде достатньо верифікованих даних про обсяги та динаміку викидів. Станом на початок 2024 року з огляду на продовження воєнного стану, підприємства все ще мають право на відтермінування подачі звітів про викиди в рамках МЗВ. А отже, ймовірність розпочати навіть пілотну фазу вже зсувається на 2027 рік.
Приблизно те саме стосується і НВВ-3, необхідного для встановлення ліміту викидів у СТВ. Документ має бути орієнтиром для обсягу пропозиції на ринку і матиме безпосередній вплив на ціну і конкурентоздатність економіки. Тому розробку НВВ-3 доцільно вести за схемою "знизу-вверх" – від підприємств до загальнодержавного рівня. Тобто спочатку зібрати інформацію від компаній стосовно їх викидів і планів їх скорочення, а потім на основі цих даних визначити мету з досягнення певних обсягів парникових викидів на рівні держави. Це можливо буде зробити після закінчення бойових дій.
Також слід знайти відповіді на інші ключові питання, пов’язані з роботою СТВ – які галузі та підприємства стануть учасниками ринку, який буде верхній поріг викидів та який буде механізм розподілу безкоштовних квот тощо. І мабуть, найголовніше – яка інституція відповідатиме за адміністрування СТВ. Усе це потребує ретельного планування та попереднього обговорення з усіма стейкхолдерами, передусім – із підприємствами-учасниками СТВ.
Більше того, поки що у затвердженому Плані діяльності Міндовкілля з підготовки проєктів регуляторних актів на 2024 рік, який складається з 26 пунктів переважно у сферах користування надрами та лісовими ресурсами, взагалі відсутні будь-які наміри щодо роботи у напрямку протидії зміні клімату. Сподіваємось, це тимчасово.
- Які наслідки слід чекати українським експортерам в ЄС у випадку, якщо Україна не встигне вчасно запустити власну СТВ?
Хотілось би, нарешті, розірвати хибний зв’язок між впровадженням СТВ та механізмом прикордонного вуглецевого коригування (СВАМ). Розмови про необхідність швидкого запровадження СТВ до 2026 року (коли почнеться другий етап СВАМ із введенням фактичної плати за викиди СО2) як панацеї для уникнення плати в рамках СВАМ тривають вже понад рік. Але чи є у них притомні підстави?
Сьогодні у світі існує щонайменше 10 національних СТВ, з них 8 – в країнах поза межами ЄС: Китай, Казахстан, Мексика, Чорногорія, Нова Зеландія, Республіка Корея, Швейцарія, Великобританія. Однак, до переліку країн, звільнених від СВАМ (Додатку ІІІ Регламенту) увійшла лише Швейцарія.
До речі, доцільно детальніше розглянути шлях Швейцарії. Швейцарська СТВ стартувала в 2008 році з п’ятирічного добровільного етапу. З 2013 року участь стала обов’язковою для великих енергоємних підприємств і добровільною для середніх, усі вони при цьому звільняються від сплати податку на СО2. Швейцарська СТВ охоплює виробництво електроенергії, промислові підприємства (в основному цементний, хімічний, фармацевтичний, целюлозний, нафтопереробний і металургійний сектори), а також авіацію. В цілому у СТВ Швейцарії беруть участь 98 стаціонарних установок та 148 операторів повітряних суден, що охоплює близько 10,6% загальних викидів парникових газів країни.
У 2019 році між ЄС та Швейцарією було підписано угоду про лінкування (об’єднання) Швейцарської СТВ з СТВ ЄС. Переговори щодо цієї угоди тривали 10 років, і наразі – це єдина подібна угода.
Ще один приклад – Великобританія, яка з 2005 року була учасницею СТВ ЄС. Після виходу зі складу ЄС, у 2021 році країна запровадила власну СТВ, яка у деяких моментах є більш підлаштованою під національні економічні потреби та підтримку конкурентоздатності промисловості. Але це не допомогло їй, як, власне, Китаю та Мексиці, що запустили свої СТВ у цьому ж році, отримати виключення з-під СВАМ.
Саме тому наявність СТВ в Україні не має розглядатись виключно як інструмент звільнення від СВАМ, а має розроблятись для поступової адаптації економіки країни та учасників – з боку держави та з боку емітентів викидів – до об’єднання з СТВ ЄС. Поспішати у цьому процесі не можна, адже це тільки зашкодить.
А задля зменшення впливу від СВАМ на українську економіку більш ефективно буде напрацювати аналогічний інструмент, так званий "український СВАМ", як це вже збираються зробити Великобританія, Республіка Корея та інші.
- Чи підтримує влада діалог з бізнесом у цьому питанні?
Перша ґрунтовна робота над створенням концепції СТВ в Україні із залученням стейкхолдерів відбувалась у 2021-2023 роках в рамках проєкту "Підтримка встановлення схеми торгівлі викидами парникових газів (СТВ) в Україні", що ініціювало Німецьке товариство міжнародного співробітництва (GIZ) спільно з міжнародною консалтинговою компанією "аdelphi". Це були вебінари, що мали на меті ознайомити стейкхолдерів з базовими елементами СТВ та залучити їх до розробки-дизайну майбутньої СТВ в Україні.
Однак, через повномасштабне вторгнення усі попередні напрацювання та рекомендації проєкту втратили актуальність, що значно відсунуло Україну у цьому напрямку.
Розуміючи всю складність ситуації, Комітет промислової екології Європейської Бізнес Асоціації у 2023 році підготував концепцію запровадження схеми торгівлі квотами на викиди в Україні. І вже навіть було проведено перше експертне обговорення результатів дослідження, а на уповноважені органи, у тому числі на Міндовкілля було направлено відповідний позиційний документ.
Поки що відповіді ми не отримали, але чекаємо на неї з нетерпінням і готові співпрацювати у цьому напрямку.
- На вашу думку, наразі створення власної СТВ це потенційно кращий кліматичний інструмент ніж екоподаток?
СТВ та екоподаток на викиди СО2 – це інструменти вуглецевого ціноутворення, спрямовані на скорочення обсягів викидів парникових газів. Водночас, найбільші економіки світу обирають СТВ в якості інструменту вуглецевого ціноутворення. За розрахунками International Carbon Action Partnership, третина населення світу живе у країнах, які тією чи іншою мірою запровадили СТВ. Дією СТВ охоплено 17% глобальних викидів СО2 і ця частка зростатиме.
Разом з тим, інструмент СТВ виглядає більш гнучким і має низку переваг.
По-перше, при екоподатку на викиди СО2 ціна залишається фіксованою, а при СТВ – формується самим ринком, що дозволяє підтримувати кліматичні амбіції шляхом встановлення відповідних лімітів викидів СО2, тоді як в умовах існуючого вуглецевого оподаткування обмежити викиди напряму неможливо. Також це – можливість підприємствам, що зменшили викиди та не використали квоти, продати їх і отримати додаткові фінансові надходження та стимули для продовження декарбонізації.
По-друге, вуглецеве оподаткування передбачає, що підприємства повністю сплачують ціну за викиди СО2. В той же час СТВ зазвичай побудовані таким чином, що підприємства сплачують лише частину ціни СО2. Так, держава розподіляє певну кількість квот безкоштовно, тоді як решту підприємства купують або на аукціонах, які проводить держава, або на вторинному ринку у інших учасників.
По-третє, СТВ передбачає можливість цільового використання коштів від плати за викиди, на відміну від екоподатку. В Україні кошти від цього податку традиційно надходили до загального фонду Держбюджету (без цільового призначення) і розглядались як джерело державних доходів. Це призвело до втрати прив’язки плати за викиди вуглецю до стимулювання їх зниження, оскільки зниження викидів призводить до зниження доходів Держбюджету. У такому разі держава була незацікавленою у зниженні парникових викидів, а у разі, якщо ці викиди знижуватимуться, то держава може ініціювати підвищення ставок вуглецевого податку, щоб зберегти джерело наповнення бюджету.
З 1 січня 2024 року в Україні 100% надходжень від сплати екоподатку на викиди СО2 спрямовуються в "Державний фонд декарбонізації та енергоефективної трансформації" – новий рядок в Держбюджеті. Отримані кошти хочуть використати на реалізацію заходів і державних цільових програм у сфері енергоефективності, збільшення використання відновлюваних джерел енергії та альтернативних видів палива, скорочення викидів вуглецю, а також на компенсацію, відшкодування, здешевлення зобов’язань фізичних і юридичних осіб за кредитними та лізинговими договорами в цих напрямах. Але, вже традиційно, цей амбітний план не можливо реалізувати, поки Кабмін не затвердить порядок використання коштів Фонду.
По-четверте, ключові торговельні партнери України запроваджують свої СТВ. Окрім ЄС, СТВ діє у Китаї, у деяких штатах США. Готується до запуску СТВ і Туреччина. Запуск української СТВ дозволить у майбутньому домовлятися про можливе взаємне визнання СТВ інших країн і особливі умови економічної співпраці, що має критичне значення з огляду на те, що запровадження механізмів транскордонного вуглецевого коригування (СВАМ) стане розповсюдженим.
- У питанні вуглецевих ринків Україна відстає від ЄС щонайменше на 18 років. Чи можемо ми надолужити втрачений час та що потрібно зробити першочергово для цього?
Якщо ми все зробимо правильно, то загальний термін переходу до європейського ринку торгівлі квотами на викиди становитиме 12 років.
Наразі можна говорити про три етапи запуску СТВ в Україні.
1) 2026-2027 роки – етап опрацювання процедур, необхідних для роботи схеми, у ЄС аналогічний етап тривав три роки. Виходячи з цього, він може бути повністю тестовим та проходити у демо-режимі, без впливу на витрати бізнесу, як це було в ЄС, та відбувається зараз в інших країнах.
2) 2028-2031 роки – етап таргетування, тобто встановлення економічно обґрунтованої ціни на тонну викидів, що враховуватиме динаміку розвитку української економіки та допустимий рівень навантаження підприємств вуглецевими платежами. В цьому контексті, одним з можливих інструментів ціноутворення може бути принцип "економічно обґрунтованої ціни", а саме копіювання рівня податкового навантаження вуглецевих платежів до ВВП, що мав місце протягом 3-ї та 4-ї фаз СТВ ЄС, тобто починаючи з 0,02% до 0,2%
3) 2032-2037 роки – етап приведення у відповідність цін на тонну викидів до європейського рівня. Цей етап має бути найбільш тривалим, щоб уникнути несприятливого впливу на економіку різкого зростання цін на квоти на викиди. Після цього очікується повна інтеграція із схемою торгівлі квотами на викиди ЄС.
- Чи має Україна брати як взірець для наслідування EU ETS чи варто все таки піти власним шляхом?
Основна мета впровадження СТВ в Україні – це адаптація вітчизняної економіки до інтеграції в європейський економічний простір. Адаптація має забезпечити збереження конкурентоздатності економіки України в процесі зеленого енергетичного переходу та приєднання до СТВ ЄС.
Мова йде про отримання підприємствами досвіду роботи в СТВ, підготовку необхідних інститутів управління, створення інструментів фінансування декарбонізації, зниження вуглецеємності галузей промисловості до такого рівня, який дозволить бути конкурентоспроможними на ринку ЄС в рамках СТВ ЄС, поступовий перехід до такого ж рівня цін на парникові викиди, як в СТВ ЄС тощо.
Тому доцільно проєктувати параметри системи української СТВ максимально наближено до європейської моделі, але з врахуванням стану української економіки, що постраждала від війни, ступеню технічного розвитку українських підприємств та специфіки системи державного управління і взаємодії держави і бізнесу.
