В течение двух месяцев в Украине появились сразу три законодательных видения будущей Национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов (НСТВ). Причем чем ближе дело к парламенту, тем меньше о подготовке новых нормативных актов знают те, кому придется жить по новым правилам.
После обнародования альтернативного депутатского законопроекта № 15386-1 ЭкоПолитика обратилась за комментариями к одной из его инициаторов — народному депутату и заместителю главы Комитета по вопросам экологической политики и природопользования Елене Криворучкиной, а также к представителям экспертного сообщества. Мы хотели узнать, в чем отличие этого документа от двух других, обнародованных ранее, и как его оценивают специалисты.
Первый, второй, третий… Будет ли продолжение?
15 мая Министерство экономики опубликовало свой 107-страничный проект закона о Национальной системе торговли квотами на выбросы парниковых газов. После многочисленных консультаций с представителями бизнеса и экспертного сообщества документ вынесли на общественное обсуждение и направили в Европейскую комиссию. В парламенте он еще не зарегистрирован.
7 июля в Верховной Раде неожиданно для всех стейкхолдеров группа депутатов зарегистрировала законопроект № 15386 относительно НСТВ. Его текст и сопроводительные документы появились на парламентском портале только через три дня. Конфигурация отечественной системы в этом проекте закона существенно отличалась от предложенной министерством. Большинство рычагов управления, в том числе и распределение средств, фактически оказывалось в руках Государственного агентства по энергоэффективности и энергосбережению.
А уже 21 июля к предыдущему законопроекту добавился альтернативный, № 15386-1, также без публичной презентации и предварительного обсуждения. Инициаторами последнего по хронологии документа стали четверо народных депутатов: Елена Криворучкина, Эдуард Прощук, Сергей Магера и Сергей Мандзий. Уже на следующий день его направили в экокомитет для доработки.
Для представителей бизнеса и экспертного сообщества появление этого законопроекта стало очередной неожиданностью. Сценарий оказался аналогичным: сначала депутаты регистрируют документ в Верховной Раде, а потом стейкхолдеры узнают, что именно им предложили.
В чем же разница?
Одна из инициаторов законопроекта, заместитель главы экологического комитета Елена Криворучкина в ответе на запрос ЭкоПолитики объяснила, что № 15386-1 не создавался с нуля. По ее словам, это доработанная редакция проекта, который ранее подготовило и вынесло на общественное обсуждение Министерство экономики, охраны окружающей среды и сельского хозяйства.
Депутат отметила, что в процессе доработки авторы учли результаты консультаций с заинтересованными центральными органами исполнительной власти, представителями бизнеса, профильными общественными организациями и международными экспертами. В частности:
-
документ приведен в большее соответствие с положениями Директивы 2003/87/EC и последними подходами Европейского Союза к функционированию европейской системы торговли квотами на выбросы (EU ETS);
-
учтены рекомендации Генерального директората по вопросам климата Европейской комиссии (DG CLIMA) относительно регулирования авиационного и морского транспорта;
-
уточнены положения, направленные на обеспечение дальнейшей интеграции Украины в EU ETS;
-
согласован ряд положений с позициями Министерства финансов, Министерства развития громад и территорий Украины, Министерства энергетики и других заинтересованных органов.
"Кроме того, законопроект учитывает текущие тенденции развития европейского законодательства, в частности, относительно поэтапного перехода от бесплатного распределения квот к полному аукционированию в контексте механизма CBAM до 2038 года. Это обеспечивает более реалистичный и прогнозируемый механизм адаптации украинской промышленности к будущим требованиям европейского углеродного рынка", –— отметила Елена Криворучкина.
Консультации во время доработки
По словам народного депутата, при доработке законопроекта были учтены результаты консультаций с заинтересованными центральными органами исполнительной власти, представителями бизнеса, профильными общественными организациями и международными экспертами.
Речь идет о достаточно широком круге участников. Вместе с тем в ответе инициатора не уточняется, какие конкретно бизнес-ассоциации, общественные организации или международные институты принимали участие в подготовке текста № 15386-1. Также не указаны даты, формат и конкретные результаты этих консультаций.
ЭкоПолитика обратилась к менеджеру Европейской Бизнес Ассоциации (EBA) Виктории Карпец с вопросом, консультировались ли авторы законопроекта с экспертами Ассоциации.
Прямого подтверждения участия EBA в подготовке документа мы не получили. В Ассоциации подчеркнули, что ее эксперты всегда открыты к диалогу, а конструктивная дискуссия вокруг различных подходов к внедрению НСТВ является позитивным сигналом. По мнению Виктории Карпец, появление еще одного законопроекта насчет Национальной системы свидетельствует о важности этого вопроса для парламента и о нахождении его в фокусе внимания законодателей.
"При этом мы готовы присоединиться к профессиональному обсуждению и предоставить экспертные предложения при дальнейшем рассмотрении документов", — отметили в EBA.
О подготовке законопроекта № 15386-1 также не знали и президент Ассоциации профессионалов окружающей среды PAEW Людмила Цыганок, и генеральный директор Центра экологии и развития новых технологий Владислав Антипов. Оба эксперта сообщили ЭкоПолитике, что их и ближайших коллег к обсуждению документа не привлекали.
Безусловно, утверждать, что консультаций не было, необоснованно: авторы могли общаться с другими представителями бизнеса, общественных организаций и экспертного сообщества. Однако для полной оценки масштаба и репрезентативности обсуждения не хватает конкретного перечня его участников. Уточнение этой информации помогло бы лучше понять, были ли при доработке учтены позиции различных групп стейкхолдеров.
Консультации с Еврокомиссией еще впереди
Отдельный этап работы касается консультаций с европейскими партнерами. Ведь НСТВ создают не в вакууме, а в рамках выполнения евроинтеграционных обязательств Украины и будущего сближения с EU ETS.
Министерство направило свой проект закона в Еврокомиссию еще на этапе общественного обсуждения. Европейские эксперты предоставили к нему ряд рекомендаций. Вероятно, именно о этих рекомендациях DG CLIMA идет речь в ответе Криворучкиной. В то же время, по словам депутата, представители Еврокомиссии пока не ознакомились с текстом законопроекта № 15386-1.
"Для нас важно обеспечить максимально согласованную позицию всех ключевых участников процесса — органов государственной власти, бизнеса и общественности. После завершения национального этапа доработки законопроект будет представлен международным партнерам, в частности, Европейской комиссии, для дальнейших консультаций", — пояснила депутат.
Фото: shutterstock.com
В то же время возникает процедурный вопрос: законопроект уже зарегистрирован в Верховной Раде и передан в профильный комитет. То есть его национальная доработка фактически будет происходить уже после того, как документ получил официальный парламентский статус.
Поэтому формирование консолидированной позиции переносится на этап работы над законопроектом в комитете. Такой формат сохраняет возможность дальнейшего совершенствования текста, хотя предварительное согласование позиций могло бы упростить работу над сложной экономической реформой и имплементацией права ЕС.
Кроме того, важно различать рекомендации DG CLIMA к министерскому тексту и оценку всего законопроекта № 15386-1. Насколько полно замечания Еврокомиссии учтены в депутатской версии, европейским экспертам еще предстоит оценить.
Законопроект № 15386-1: чем отличается от предыдущих документов
Журналисты ЭкоПолитики бегло ознакомились с представленным нормативно-правовым актом. Действительно, по своей структуре альтернативный законопроект ближе к проекту Минэкономики, чем к основному №15386, но значительно меньше по объему: 76 страниц вместо 107.
В частности, № 15386-1 возвращается к модели с тремя фазами внедрения НСТВ. Такой же подход предусматривал и министерский проект: начальный этап, зрелая национальная система и полноценная работа в рамках EU ETS. Для сравнения, в законопроекте №15386 предусмотрены две фазы.
Он также регулирует создание реестра НСТВ, выпуск и оборот квот, участие операторов установок, авиации и судоходных компаний, а также ответственность за нарушение правил системы.
Кардинально различаются и подходы к использованию доходов от продажи квот. Авторы законопроекта № 15386 фактически предлагают сделать распорядителем этих доходов действующий Фонд декарбонизации Украины.
Альтернативный законопроект № 15386-1 предусматривает создание Кабмином отдельного специального целевого фонда, средства из которого должны использоваться для финансирования инвестиционно-инновационных проектов в сфере декарбонизации. Тем самым он снова приближается к министерской версии, где предлагалось создать новый Фонд модернизации Украины, который будет аккумулировать доходы от НСТВ.
На первый взгляд, спор о том, создавать ли новый фонд или использовать действующий, может показаться техническим. На самом деле это один из ключевых вопросов всей реформы. Именно он определит, кто будет управлять доходами от продажи квот, по каким критериям будут распределяться средства, какие предприятия получат поддержку, в каком объеме и насколько прозрачным будет этот процесс.
10%, 30% или 100%: кто на самом деле получит деньги на модернизацию
Первый депутатский законопроект № 15386 ограничивает безвозвратную поддержку максимум 10% стоимости проекта. Больший объем можно получить только с помощью возвратных инструментов: кредитов или финансового лизинга.
Для солнечной электростанции на крыше коммунального здания этого, возможно, будет достаточно. Но для перехода металлургического комбината на водород, улавливания углерода или глубокой модернизации цементной печи эти 10% скорее окажутся символической скидкой, а не реальной мотивацией.
Законопроект № 15386-1 предусматривает базовую поддержку до 30% стоимости проекта. Для инновационных грантов финансирование может достигать 60% соответствующих затрат, а для отдельных механизмов и технической помощи — 100%.
Однако в альтернативном документе, как и в министерском законопроекте, есть еще один инструмент: сертификат декарбонизационного зачисления. Если предприятие инвестирует собственные средства в утвержденный проект, часть затрат можно зачесть в счет выполнения обязательств по подаче квот. За один год такой сертификат может снизить обязательства оператора максимум на 90%.
Почему процесс подготовки закона не менее важен, чем его текст
НСТВ часто описывают как экологический инструмент, однако для промышленности и страны в целом это в первую очередь новая экономическая реальность. Ошибка в конструкции такой системы может превратить покупку квот в еще один платеж для промышленности, а не финансовый источник для проведения экомодернизации. Особенно если предприятия будут платить за выбросы, но не получат реального доступа к финансированию технологического переоснащения, как это происходит сейчас.
Поэтому участие бизнеса и независимых экспертов в подготовке закона — не только важная составляющая европейской практики. Это позволяет еще до запуска системы выявить возможные практические трудности, чрезмерную нагрузку и риски недостаточно прозрачного распределения средств.
Законопроект № 15386-1 действительно может содержать полезные доработки по сравнению с министерской версией. Однако оценивать их должны не только его авторы. Следующим этапом должен стать анализ документа Европейской комиссией, бизнесом, общественными организациями и независимыми экспертами. Это поможет парламенту выбрать наиболее сбалансированную из трех моделей НСТВ.
Если инициаторы законопроекта стремятся сформировать консолидированную позицию, логичным следующим шагом станет открытое обсуждение, публикация полученных замечаний и информации об участниках предыдущих консультаций.
ЭкоПолитика уже готовит для вас детальный разбор и сравнение всех трех законопроектов с комментариями экспертов. Ожидайте его на сайте в ближайшее время.
