Одним із питань, які зараз найбільше турбують український бізнес, є прозорість проходження процедур оцінки впливу на довкілля (ОВД) та їхній вплив на інвестиційні проєкти.
На робочій зустрічі у Міністерстві економіки, довкілля та сільського господарства України 13 березня його вчергове поставили перед чиновниками представники бізнес-асоціацій, галузевих об’єднань та аналітичних центрів. Вони скаржилися, що відсутність ясності з процедурою ОВД обмежує інвестиції, затримує реалізацію проєктів і, відповідно, створення робочих місць та сплату податків, що критично для України в умовах війни.
Чи виконує ОВД своє головне завдання – захист довкілля? Які проблеми із застосуванням цього механізму бачать експерти та промисловці? ЕкоПолітика вирішила дослідити, тому звернулася до них за коментарями.
Також ми надіслали прохання розповісти про своє бачення ситуації з ОВД до Мінекономіки, але відповіді від відділу зв’язків з громадськістю та засобами масової інформації так і не отримали.
Чому про проблему говорять знову
Менеджерка Комітету промислової екології та сталого розвитку Європейської Бізнес Асоціації Вікторія Карпець розповіла нам, що за майже 9 років з моменту ухвалення Закону "Про оцінку впливу на довкілля" попри багатоетапність і тривалість процесу проходження процедури ОВД компанії призвичаїлися до її тонкощів, досконало вивчили її правові та організаційні засади.
“Попри багаторічний досвід бізнесу в питаннях ОВД, протягом останніх місяців компанії повідомляють про виникнення складнощів під час процедури та в результаті отримують рішення про відмову у видачі висновків”, – говорить фахівчиня.
Вікторія Карпець наголосила, що навіть короткотривала затримка у процесі проходження процедури уповільнює початок планової діяльності та може перешкодити реалізації інвестиційних проєктів, створенню нових робочих місць і бюджетних надходжень.
У ситуації, коли країна потребує відбудови та відновлення, таке зволікання є суттєвою перешкодою для цього.
“Сьогоднішня модель частково дискредитує сам інструмент оцінки впливу на довкілля. Якщо це не змінити, ми ризикуємо втратити не лише інвестиції, а й довіру до екологічної політики як такої”, – наголосила президентка Асоціації професіоналів довкілля PAEW Людмила Циганок.
Корупція, вмурована у фундамент процедури
Більшість опитаних нами спеціалістів сходяться на думці, що ключова проблема процедури ОВД в Україні полягає в тому, що вона від початку була прописана як корупційний механізм, а не як об’єктивний інструмент екологічного контролю.
Експерти говорять, що українським екопосадовцям від самого початку відкрили велике поле для зловживань, коли не встановили чітких і прозорих критеріїв для оцінки звітів, а по суті залишили рішення видавати чи не видавати висновок з ОВД на власний розсуд чиновників.
І посадовці радо цим користуються. Так, у серпні минулого року Національне агентство з питань запобігання корупції та Державне бюро розслідувань виявили в ексзаступниці Міністра захисту довкілля та природних ресурсів Вікторії Киреєвої необґрунтовані активи на суму понад 3 млн грн.
Антикорупційні органи встановили, що впродовж 2020–2021 років, коли чиновниця очолювала департамент дозвільно-ліцензійної діяльності та запобігання промисловому забрудненню Міндовкілля, який серед іншого видавав і висновки з ОВД, вона та її близькі родичі придбали дві квартири та нежитлове приміщення у передмісті Києва, земельну ділянку на Київщині й автомобіль Mazda CX-5 2020 року випуску.
Це, між іншим, не завадило підозрюваній у корупції Вікторії Киреєвій поїхати представляти Україну на найбільшому кліматичному саміті COP30 у Бразилії.
Коли головний сенс ОВД залишився поза увагою
Багато фахівців наголосили на ще одній проблемі: процедура не виконує свого головного призначення із захисту довкілля.
“Ситуація з отриманням висновків ОВД сьогодні є індикатором того, що система працює не так, як задумувалося. Проблема тут не лише у тривалих строках чи відмовах. Проблема в тому, що процедура часто втрачає зв’язок зі своєю основною метою – запобігання шкоді довкіллю”, – пояснила Людмила Циганок.
З такою думкою погоджуються і промисловці.
“Бізнес зауважує, що подекуди вимоги до ОВД в Україні є жорсткішими за вимоги в країнах ЄС, водночас ніяк не покращуючи стан навколишнього природного середовища”, – розповідає Вікторія Карпець.
Бич процедури – максимально ручна та корупціогенна архітектура
Це створює “сіру зону” для ухвалення рішень і дає чиновникам можливість довільно й на власний розсуд блокувати або погоджувати проєкти. Відсутність чітких критеріїв створює непередбачуваність результатів розгляду звіту з оцінки впливу на довкілля.
Генеральний директор ТОВ "Центр Екології та Розвитку Нових технологій" (ЦЕРН) Владислав Антипов розповідає, що з усіх проєктів, які заходять у процедуру ОВД, приблизно 10% – це проєкти, які не можна погоджувати в жодному разі, бо там є очевидні та прямі порушення законодавства, орієнтовно 10% – це проєкти, яким не можна відмовляти, бо там немає реальних порушень, майже 80% – це “сіра зона”, де за бажанням можна як погодити, так і відмовити. Саме в цих 80%, за словами директора ЦЕРН, і закладено головний корупційний потенціал, оскільки рішення фактично залишається виключно на розсуд управління з питань ОВД.
Крім того, у відмовах посадовці часто використовують оціночні, а не юридично визначені формулювання на кшталт “вбачається”, які не є чіткими правовими критеріями: “вбачається неможливість оцінки”, “вбачається, що може бути…”.
“Тобто рішення може базуватися не на доведеному факті, а на суб’єктивному враженні чиновника”, – розповідає Владислав Антипов.
На відсутності чітких критеріїв і визначеності наголосив у своєму коментарі й аналітик GMK Center Андрій Глущенко. Він теж погоджується, що наявне законодавство є досить розмитим. Наприклад, у ньому немає визначення, який вплив на довкілля є значним/істотним і які докази є достатніми для підтвердження чи спростування наявності такого впливу.
“Це дає можливість широкого тлумачення наявних норм, яке у підсумку призводить до заборони діяльності за формальними ознаками. Заборонити завжди легше, ніж взяти відповідальність за надання дозволу на нову діяльність”, – підсумував фахівець.
На думку Людмили Циганок, коли бізнес по пів року проходить процедуру й отримує відмову, це означає, що система не працює на етапі входу.
“Вона не дає чітких і зрозумілих критеріїв, не формує передбачуваних правил і фактично перекладає ризик невизначеності на заявника. Це ознака не жорсткого контролю, а слабкої інституційної спроможності”, – впевнена експертка.
Спеціалісти зазначають, що як інструмент для відмови у видачі висновків з ОВД чиновники також використовують внутрішні суперечності в законодавчій базі, на яку спирається процедура, та колізії, які через це виникають. Наприклад, законодавство вимагає погодження проєктів санітарно-захисних зон із Державною службою України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, хоча сама Держпродспоживслужба фактично позбавлена таких повноважень.
Формалізм, що вбиває
Заявники часто отримують відмови в отриманні висновків з ОВД через несуттєві, технічні або другорядні недоліки, а не через об’єктивну екологічну небезпеку поданого на оцінку проєкту.
“Навіть дрібні технічні або формальні помилки часто стають підставою для повної відмови. Може йтися про неправильну цифру, описку, неточну назву, формальне розходження в деталях. Замість можливості усунути незначний недолік суб’єкт господарювання отримує відмову або змушений починати процедуру заново”, – пояснює Владислав Антипов.
Непропорційність і надмірна жорсткість
Як раніше зазначали представники бізнесу, вимоги вітчизняного законодавства з ОВД є подекуди суворішими за європейські. З ними погоджується й директор ЦЕРН.
“Український Закон про ОВД в окремих частинах є жорсткішим за європейську Директиву 2011/92/ЄС про оцінювання впливу деяких публічних і приватних проєктів на довкілля, хоча мав би бути інструментом гармонізації, а не ускладнення”, – пояснює він.
Людмила Циганок звертає увагу на критичну непропорційність, коли ОВД часто застосовується однаково до проєктів із принципово різним рівнем впливу.
“У результаті ми отримуємо ситуацію, коли значні ресурси витрачаються на процедури для об’єктів із мінімальним екологічним ефектом, тоді як фокус на дійсно ризикових проєктах розмивається. Це не підсилює захисту довкілля, а послаблює його”, – вважає фахівчиня.
Вона наводить приклад, коли ОВД вимагають для робіт, спрямованих на ліквідацію шкоди, зокрема прибирання горільників після пожеж. У таких випадках, за словами президентки PAEW, процедура не просто не додає екологічної цінності, а й прямо затримує відновлення довкілля і потребує сотень тисяч гривень бюджетних витрат.
“Це вже не про екологічну політику. Це про втрату логіки в застосуванні інструменту”, – додала Циганок.
Владислав Антипов зазначив, що сфера застосування процедури ОВД в Україні є занадто широкою.
“Є види діяльності, які в українському Законі підпадають під ОВД, хоча в Директиві такого немає або державам-членам залишено свободу самим визначати необхідність оцінки. Це створює штучні бар’єри для реалізації проєктів у сферах, які не мають проходити повну процедуру ОВД”, – говорить він.
Фактична незахищеність бізнесу
Під час проходження процедури підприємці ризикують отримати зауваження від зацікавлених сторін та органів місцевого самоврядування на тій стадії, коли вже неможливо внести корективи. За бажанням орган ОВД може використати ці зауваження як підставу для відмови. В такій ситуації представники бізнесу фактично залишаються без процесуального захисту, оскільки відстоювати свою правоту в суді буде довго та витратно.
“Судовий захист не працює як реальний механізм впливу на систему та її коригування. Більшість підприємств не йде до суду, бо це довше, дорожче, менш ефективно, ніж повторно пройти ОВД або шукати інший обхідний шлях. Навіть виграш у суді часто не розв'язує проблему системно, а лише забирає час і додає витрат. Через це судова практика не створює достатнього стримування для зловживань уповноваженого органу”, – ділиться інформацією про реальний стан справ Владислав Антипов.
Сумні результати
Що ж у підсумку? Корупція є, перепони для бізнесу є, а от захисту довкілля – немає.
“У підсумку формується система, яка одночасно створює бар’єри для розвитку і не забезпечує належного екологічного ефекту. Це найгірший сценарій із можливих, коли регуляція є обтяжливою, але неефективною”, – підсумувала Людмила Циганок.
Ми визначили перелік проблем. Які рішення запропонували експерти та стейкхолдери? Про це читайте у нашому наступному матеріалі, який вийде вже незабаром.
