Одним из вопросов, которые сейчас больше всего волнуют украинский бизнес, является прозрачность прохождения процедур оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и их влияние на инвестиционные проекты.
На рабочей встрече в Министерстве экономики, окружающей среды и сельского хозяйства Украины 13 марта представители бизнес-ассоциаций, отраслевых объединений и аналитических центров вновь подняли этот вопрос перед чиновниками. Они жаловались на то, что отсутствие ясности в процедуре ОВОС ограничивает инвестиции, задерживает реализацию проектов и, соответственно, создание рабочих мест и уплату налогов, что критично для Украины в условиях войны.
Выполняет ли ОВОС свою основную задачу – защиту окружающей среды? С какими проблемами применения этого механизма сталкиваются эксперты и промышленники? ЭкоПолитика решила разобраться в этом и обратилась к ним за комментариями.
Также мы направили просьбу рассказать о своем видении ситуации с ОВОС в Минэкономики, однако ответа от отдела связей с общественностью и средствами массовой информации так и не получили.
Почему о проблеме говорят снова
Менеджер Комитета промышленной экологии и устойчивого развития Европейской Бизнес Ассоциации Виктория Карпец рассказала нам, что за почти 9 лет с момента принятия Закона "Об оценке воздействия на окружающую среду" несмотря на многоэтапность и длительность процесса прохождения процедуры ОВОС компании привыкли к ее тонкостям, досконально изучили ее правовые и организационные основы.
"Несмотря на многолетний опыт бизнеса в вопросах ОВОС, в течение последних месяцев компании сообщают о возникновении сложностей во время процедуры и в результате получают решения об отказе в выдаче заключений", – говорит специалист.
Виктория Карпец подчеркнула, что даже краткосрочная задержка в процессе прохождения процедуры замедляет начало плановой деятельности и может помешать реализации инвестиционных проектов, созданию новых рабочих мест и поступлению средств в бюджет.
В ситуации, когда стране необходимы восстановление и развитие, такие задержки становятся существенным препятствием для этого.
"Сегодняшняя модель частично дискредитирует сам инструмент оценки воздействия на окружающую среду. Если этого не изменить, мы рискуем потерять не только инвестиции, но и доверие к экологической политике как таковой", – подчеркнула президент Ассоциации профессионалов окружающей среды PAEW Людмила Цыганок.
Коррупция, вмурованная в фундамент процедуры
Большинство опрошенных нами специалистов сходятся во мнении, что ключевая проблема процедуры ОВОС в Украине состоит в том, что она изначально была прописана как коррупционный механизм, а не как объективный инструмент экологического контроля.
Эксперты отмечают, что украинским экочиновникам изначально открыли большое поле для злоупотреблений, когда не установили четких и прозрачных критериев для оценки отчетов, по сути оставив решение о выдаче либо невыдаче заключения по ОВОС на усмотрение этих должностных лиц. И чиновники охотно этим пользуются.
В результате компании регулярно жалуются на непрозрачность и непредсказуемость процедуры, а связанные с ОВОС чиновники периодически получают подозрения и открытые на них уголовные дела за незаконное обогащение.
Более того, высокая вероятность отказа по независящим от производителя причинам вызывает самоцензуру бизнеса и превращается в тормозящий фактор для экономики страны. Специалисты рассказывают, что часть компаний просто не подает проекты на прохождение процедуры ОВОС. Они не хотят тратить кучу времени и денег, чтобы потом получить отрицательный ответ, единственная причина которого — субъективная оценка отдельного чиновника или его желание получить денежное вознаграждение за свое положительное решение.
Когда главный смысл ОВОС остался за бортом
Многие специалисты отметили еще одну проблему: процедура не выполняет своего основного назначения по защите окружающей среды.
"Ситуация с получением заключений по ОВОС сегодня является индикатором того, что система функционирует не так, как задумывалось. Проблема здесь не только в длительных сроках или отказах. Проблема в том, что процедура часто теряет связь со своей основной целью – предотвращением вреда окружающей среде", – объяснила Людмила Цыганок.
С этим мнением согласны и промышленники.
"Бизнес отмечает, что порой требования к ОВОС в Украине более жесткие, чем в странах ЕС, при этом никак не улучшают состояние окружающей природной среды", – рассказывает Виктория Карпец.
Бич процедуры – максимально ручная и коррупциогенная архитектура
Это создает "серую зону" для принятия решений и дает чиновникам возможность произвольно и по своему усмотрению блокировать или согласовывать проекты. Отсутствие четких критериев формирует непредсказуемость результатов рассмотрения отчета об оценке воздействия на окружающую среду.
Генеральный директор ООО "Центр Экологии и Развития Новых технологий" (ЦЭРН) Владислав Антипов рассказывает, что из всех проектов, проходящих процедуру ОВОС, примерно 10% – это проекты, которые нельзя согласовывать ни при каких обстоятельствах, потому что там есть очевидные и прямые нарушения законодательства, ориентировочно 10% – это проекты, которым нельзя отказать, так как реальных нарушений нет, почти 80% – это "серая зона", где при желании можно как согласовать, так и отказать. Именно в этих 80%, по словам директора ЦЭРН, и заложен главный коррупционный потенциал, поскольку решение фактически остается исключительно на усмотрение управления по вопросам ОВОС.
Кроме того, в отказах должностные лица часто используют оценочные, а не юридически определенные формулировки, такие как "предполагается", которые не являются четкими правовыми критериями: "предполагается невозможность оценки", "предполагается, что может быть…".
"То есть решение может основываться не на доказанном факте, а на субъективном впечатлении чиновника", – рассказывает Владислав Антипов.
На отсутствии четких критериев и определенности в своем комментарии обратил внимание и аналитик GMK Center Андрей Глущенко. Он также согласен, что действующее законодательство довольно расплывчато. Например, в нем нет определения, какое воздействие на окружающую среду считается значительным/существенным и какие доказательства являются достаточными для подтверждения или опровержения наличия такого воздействия.
"Это дает возможность широкого толкования существующих норм, что в итоге приводит к запрету деятельности по формальным признакам. Запретить всегда проще, чем взять на себя ответственность за разрешение новой деятельности", – подытожил специалист.
По мнению Людмилы Цыганок, когда бизнес полгода проходит процедуру и получает отказ, это означает, что система не работает на этапе входа.
"Она не дает четких и понятных критериев, не формирует предсказуемых правил и фактически перекладывает риск неопределенности на заявителя. Это признак не жесткого контроля, а слабой институциональной способности", – уверена эксперт.
Специалисты отмечают, что в качестве инструмента для отказа в выдаче заключений по ОВОС чиновники также используют внутренние противоречия в законодательной базе, на которую опирается процедура, и коллизии, которые из-за этого возникают. Например, законодательство требует согласования проектов санитарно-защитных зон с Государственной службой Украины по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты потребителей, хотя сама Госпродпотребслужба фактически лишена таких полномочий.
Формализм, который убивает
Заявители часто получают отказы в выдаче заключений по ОВОС из-за несущественных, технических или второстепенных недостатков, а не из-за объективной экологической опасности поданного на оценку проекта.
"Даже мелкие технические или формальные ошибки часто становятся основанием для полного отказа. Это может быть неверная цифра, описка, неточное название, формальное расхождение в деталях. Вместо возможности устранить незначительный недостаток субъект хозяйствования получает отказ или вынужден начинать процедуру заново", – объясняет Владислав Антипов.
Непропорциональность и чрезмерная жесткость
Как ранее отмечали представители бизнеса, требования отечественного законодательства по ОВОС порой строже европейских. С этим соглашается и директор ЦЭРН.
"Украинский Закон об ОВОС в отдельных частях строже европейской Директивы 2011/92/ЕС об оценке воздействия некоторых публичных и частных проектов на окружающую среду, хотя должен был бы быть инструментом гармонизации, а не усложнения", – объясняет он.
Людмила Цыганок обращает внимание на критическую непропорциональность, когда ОВОС часто применяется одинаково к проектам с принципиально разным уровнем воздействия.
"В результате мы получаем ситуацию, когда значительные ресурсы тратятся на процедуры для объектов с минимальным экологическим эффектом, тогда как фокус на действительно рискованных проектах размывается. Это не усиливает защиту окружающей среды, а ослабляет ее", – считает специалист.
Она приводит пример, когда ОВОС требуют для работ, направленных на ликвидацию ущерба, в частности для уборки территорий лесов после пожаров. В таких случаях, по словам президента PAEW, процедура не просто не добавляет экологической ценности, а и прямо задерживает восстановление окружающей среды и требует сотни тысяч гривен бюджетных расходов.
"Это уже не про экологическую политику. Это про потерю логики в применении инструмента", – добавила Цыганок.
Владислав Антипов отметил, что сфера применения процедуры ОВОС в Украине слишком широкая.
"Есть виды деятельности, которые в украинском Законе подпадают под ОВОС, хотя в Директиве этого нет или государствам-членам оставлена свобода самим определять необходимость оценки. Это создает искусственные барьеры для реализации проектов в сферах, которые не должны проходить полную процедуру ОВОС", – говорит он.
Фактическая незащищенность бизнеса
Во время прохождения процедуры предприниматели рискуют получить замечания от заинтересованных сторон и органов местного самоуправления на той стадии, когда уже невозможно внести коррективы. По желанию орган ОВОС может использовать эти замечания как основание для отказа. В такой ситуации представители бизнеса фактически остаются без процессуальной защиты, поскольку отстаивать свою правоту в суде будет долго и затратно.
"Судебная защита не работает как реальный механизм влияния на систему и ее корректировку. Большинство предприятий не идет в суд, потому что это дольше, дороже и менее эффективно, чем повторно пройти ОВОС или искать другой обходной путь. Даже выигрыш в суде часто не решает проблему системно, а лишь отнимает время и увеличивает расходы. Из-за этого судебная практика не создает достаточного сдерживания для злоупотреблений уполномоченного органа", – делится информацией о реальном положении дел Владислав Антипов.
Печальные результаты
Что же в итоге? Коррупция есть, преграды для бизнеса есть, а вот защиты окружающей среды – нет.
"В итоге формируется система, которая одновременно создает барьеры для развития и не обеспечивает должного экологического эффекта. Это худший из возможных сценариев, когда регулирование является обременительным, но неэффективным", – подытожила Людмила Цыганок.
Мы определили перечень проблем. Какие решения предложили эксперты и стейкхолдеры? Об этом читайте в нашем следующем материале, который выйдет уже скоро.
