Эпопея с законопроектом 2207-1Д "Об управлении отходами" продолжается. Более полутора лет прошло с тех пор, как он был принят в первом чтении, а вариант до второго чтения до сих пор не был рассмотрен даже на подкомитете. Более того, ответственного за этот законопроект нардепа Александра Мариковского на прошлой неделе отстранили от работы над документом.
О том, что будет дальше с реформой сферы управления отходами, и почему рамочный законопроект настолько "проблемный" ЭкоПолитика пообщалась с экспертом в сфере обращения с отходами Украинского института будущего Александром Лымарем.
– Александр, для начала очертите, почему для нас столь важна реформа в сфере управления отходами?
– Начнем с того, что за отходы, которые мы создаем, действительно необходимо отвечать не до момента выброса в мусорный бак, а до их полной утилизации. Но мы к этому не привыкли. У нас, согласно закону "Об отходах" 1998 года, действует линейная модель управления отходами: товар-образование отходов-захоронение. Но в современном мире этого мало. Необходимо уменьшать количество отходов, доходящих до этапа захоронения. Ведь если мы не начнем производить меньше отходов, то завтра мы станем страной отходов. Новая модель управления отходами или новое законодательство должны построить правильные взаимоотношения между всеми участниками в сфере обращения с отходами. Для правильного обращения должны быть созданы инструменты, а за неправильное должна быть введена ответственность.
– Действующий закон об отходах 1998-го, о котором вы упоминаете, вообще не предлагает инструментов для решения текущих задач?
– Эти инструменты, согласно действующему закону "Об отходах", реализовать невозможно. Не потому, что закон плохой (он действительно написан на базе соответствующей директивы ЕС 1974 года), а потому, что нормативной базы к этому закону – нет. В Украине вообще есть проблема с тем, что законы не регламентируют, а только определяют. Условно, дают право что-либо делать, но не обязывают и не дают регламент, как именно. Потому никто ничего и не делает.
На самом деле, в действующем законопроекте прописано много хороших моментов, но они не выполняются. Вот возьмем такой пример. Нам говорят, что у нас нет расширенной ответственности изготовителя. А я утверждаю, что есть, но она не работает. Статья 17 действующего закона обязывает производителя, выпустившего товар в упаковке, эту упаковку собрать, самостоятельно или через специализированные предприятия. Нет понятия "расширенная ответственность производителя", но суть прописана. Но, к сожалению, большинство предприятий, выпускающих товар в упаковке, "плюют" на эту норму. Второе, с 2018 года, согласно соответствующему закону, у нас есть четкий запрет на захоронение не переработанных отходов. Сегодня все территориальные общины нарушают эту статью, потому что у нас нет ни одного перерабатывающего завода. Далее есть статья 33, в которой говорится, что смешивать отходы, на которые есть технология переработки – запрещено. Население же выбрасывает все вместе. Если мы говорим о нарушениях со стороны центральных органов власти, закон предусматривает, что для работы с отходами требуется разрешение, но оно не утверждено Кабмином. При этом все работают. Считается, поскольку нет формы, значит, можно и без разрешения. Посмотрите теперь на всеобщую картину: закон есть, а все без исключения в нарушениях.
– От нового законопроекта "Об управлении отходами", по сути, мы ожидаем многое из того, что есть в действующем законе, но не работает. Учтены ли там ошибки закона 1998-го?
– Нет. Никто не анализировал, почему нынешний закон не действует. Если сейчас нормы не выполняются, то почему в новом законе они должны выполняться? Чтобы система работала, нужно прежде всего определить ответственность всех участников, должны быть четко прописаны их действия. Линейная система, внесенная в наш действующий закон, ответственности вообще не предусматривает. Но нет этого и в новом законопроекте. Мы знаем, что ответственность есть у субъектов. Но какие субъекты прописаны в 2207-1Д? Это граждане Украины и хозяйствующие субъекты. При этом нет органов местного самоуправления и центральных органов власти. Они, значит, никакой ответственности не несли и не несут. Конечно, закон пишут чиновники и они против того, чтобы таким образом "посягали" на их неприкосновенность. Но пока мы не напишем в законе, что министр или мэр несет персональную ответственность, система не будет работать. Речь не об уголовной ответственности, как у нас сразу любят говорить, а вообще об ответственности за действия. Если министр или мэр не выполняет свои обязанности в части реализации законопроекта, мы должны уволить этого неэффективного менеджера. Но к ответственности на всех уровнях требуется еще и контроль.
– А какая ситуация с контролем, кто должен им заниматься?
– Кто у нас мониторит и контролирует исполнение законодательства? В нашем случае есть Госэкоинспекция. Сейчас ее реформируют, и один из главных вопросов состоит в том, что инспекторов не допускают к проверкам на предприятиях. Но у нас есть закон "Об отходах", где абсолютно все стороны являются нарушителями. Кто мешает Госэкоинспекции их проверить? Так, в свое время (в период "мусорного кризиса". – Ред.) она пришла во Львов и сказала, что местные власти не выполняют нормы закона. Но почему она тогда не придет в Министерство защиты окружающей среды и не проведет ее проверку на исполнение этого закона? Когда население выбрасывает несортированный мусор, кто не допускает инспекторов за этим следить? Или кто вообще должен следить, если не они? Поэтому если мы примем новый закон, надо понимать, кто будет контролировать его выполнение. Контроля и ответственности – в предлагаемом законопроекте нет.
– А что в нем вообще есть? Почему на его важности так настаивают авторы и часть стейкхолдеров?
– В законопроекте 2207-1Д прописаны базовые принципы. По сути, туда просто набрасывали лозунги, девизы, пожелания и все. При этом нам говорят, что этот закон нужен, потому что его разработали на основе директив ЕС. Но надо понимать, что директива определяет только рамки, в которых должны действовать государства по обращению с отходами, а вот механизмы каждый должен прописать самостоятельно, согласно собственной системе управления. Поэтому контроль за обращением с отходами в разных странах ЕС несколько отличается.
Например, в Италии есть экокарабинеры, подразделение полиции, контролирующее перевозку отходов. В Германии и Австрии вообще федеральные земли, там само управление строится по другому. У нас же механизм не прописан. Более того, год назад на обсуждении этого законопроекта ко второму чтению мы обнаружили, что, кажется, в 3-й статье, которая говорит о целях и задачах государственной политики, которые ставит перед собой этот закон, не было никакой цели. Закон написали, а зачем – не знаем. Парламент это проголосовал в первом чтении, и нам говорят, что этот закон нужен. А что нам нужно, если мы даже не поставили задачи, которые должны решить, реализуя его?
– Действительно, порой непонятно, как должна действовать система. Вот, например, расширенная ответственность производителя, о которой вы уже говорили выше. В законопроекте 2207-1Д многое написано о том, что это такое, какой она должна быть, но нет четкой картины, как будет выглядеть сам механизм. Может, вы могли бы рассказать поподробнее, как это должно работать?
– Когда реализуется РОП есть простое правило: производитель изготовляет товар и декларирует, какое количество упаковки он использовал. Есть разные виды упаковки: упаковка товара, тарная упаковка. Ответственность за нее появляется на разных уровнях. С самого начала, когда производитель произвел товар, он стоит на деревянном паллете рядами, замотанным стрейчем. В таком виде он уезжает в логистический распределитель. Там стрейч снимают, паллеты тоже остаются, а товар распределяют по магазинам. Кто несет ответственность за снятую здесь упаковку? В зависимости от того, как прописана система РОП: может нести логист, может производитель. Далее, если мы говорим, к примеру, о газированном напитке, то в магазин он приходит в тарной упаковке – полиэтилене, держащем 6 бутылок. Представитель магазина срезает плёнку и выставляет на прилавок бутылки. Пленка у него остается. Чья ответственность? Либо магазина, либо производителя, в зависимости от отношений. И эту цепь нужно прописывать. Вообще упаковка, отходящая на указанных выше этапах, наиболее ценна. Пленки, картон, дерево – это дорогостоящие отходы. Бумага в прошлом году доходила до 9000 грн/т. Полимерная плавка сегодня стоит более 25000 грн/т. Дерево вообще очень ценный продукт, из него делают щепу, полеты, отапливать которыми дешевле, чем газом. Потому упаковку на этих этапах уже сейчас хорошо собирают. Больше проблем с той упаковкой, которая попадает к населению.
Facebook
– Здесь мы подошли, пожалуй, к самой сложной части системы. Как же собрать упаковку у населения?
– Как я уже говорил, производители декларируют определенный объем отходов. К примеру, возьмем компанию производителей, в которую входит 100 компаний. Пусть через год они изготовили 1000 т упаковки. В специализированном законе о РОП должно быть прописано, какой процент упаковки производители должны собрать и переработать (ибо переработать можно не все). К примеру, норма сбора 40% от объема, который они выпустили на рынок, и, например, 30% должна быть переработана. Соответственно, задача – собрать 400 т упаковки. Это не значит, что изготовитель собирает только свою упаковку. Это вопрос объема. Итак, чтобы покрыть нужный объем, производители приходят в ОТГ и заявляют о намерении производить раздельный сбор. Если он в обществе не налажен, они финансируют создание системы за свой счет, если налажен, подписывают договор на субподряд и собирают мусор. Если среди собранной есть нерентабельная в переработке упаковка, за нее производитель должен доплатить переработчику, если в переработку идет ценное сырье, из него можно получить средства. Но подчеркну, изготовитель не зарабатывает на этом. Вырученные от переработки упаковки деньги он вкладывает в функционирование системы сбора, чтобы выполнять нормы закона.
Для самой общины система выгодна, потому что у нее забирают часть мусора и ей уже не нужно платить за его утилизацию. Сейчас я вам описал один поток, а РОП реализуется по-своему для разных видов отходов. В то же время следует понимать, что упаковка и другие отходы, которые будут попадать под РОП, занимают лишь примерно 15% в общем количестве мусора. Остальные 85% остаются и с ними тоже нужно что-то делать.
– Понятно, что все отходы переработать невозможно. Но что делать с теми 85%, чтобы их хотя бы становилось меньше?
– Первый пункт – это не создавать отходы, и он – самый сложный. Мы еще не привыкли к этому, поэтому нам следует прописать в законодательстве, как именно мы не будем создавать отходы. Это не просто, особенно в стране, где у населения нет средств на потребление. Проблема бедного общества в том, что у нас много дешевых товаров, быстро выходящих из строя, становящихся отходами и попадающих на свалку. Но с тем, чтобы эти товары не становились отходами, не хотят работать.
Например, среди около 250 поправок к закону 2207-1Д, которые мы разработали в Институте, одна говорила: чтобы ввезти на таможенную территорию Украины товар, импортер должен обеспечить этот товар достаточными запчастями для ремонта. Если он этого сделать не может, товар не должен ввозиться. Ведь в случае поломки, его будет сложно починить, и больше вероятности, что он попадет на свалку.
Но поправку не согласовали, потому что, по словам некоторых нардепов, по этому поводу нужно договариваться с импортерами. Но при чем здесь импортеры? Есть государство, есть иерархия и условие: не создавать отходы. Как ты хочешь не создавать, если упускаешь самое важное? То же с упаковкой. Пленка, в которую упаковывают молоко, не перерабатывается. Ее тоже нужно запретить. Но этого не делают, потому что производители придут к чиновникам и скажут: если производить правильную упаковку, молоко будет стоить дороже, а пенсионеры, которые ищут более дешевые товары, будут протестовать. Такое чиновникам не нужно. Вообще это сложная игра, и мы приходим к тому, что у нас нет государственной позиции. Не выходит сразу перейти – придумайте поэтапный переход. Но он должен быть.
– Итак, проблема законопроекта 2207-1Д в отсутствии позиции, видении самого процесса? Или все же ему кто-то препятствует?
– Все зависит от отношения государства к этому. Государство должно сказать: мы работаем так. Если у государства, у представителей власти, законодателей нет позиции, тогда мы начинаем искать оправдание: производители не хотят, защитники противодействуют, перевозчики. Всегда можно найти причину, как не добиться цели. Вообще это нормально, когда кто против. Если какому-либо объекту хозяйствования позволяют повлиять на ситуацию, оно будет влиять. Но если четко очерчат правила: он будет их выполнять. Еще у нас большая проблема в том, что у реформы сферы отходов нет лидера: министра нет, в экокомитете "базар". Если мы говорим о частном секторе, там еще больший раздор между участниками. Еще одна проблема этого закона – желание отдельных лиц заработать на нем. Когда наши чиновники слышат, сколько стоит сырье, думают, что могут взять систему РОП под свой контроль и получить оттуда средства. Но эта система не прибыльна, на ней никто не заработает.
– Все же, каков ваш прогноз по закону? Его примут в ближайшее время?
– В общем, то, что будет с реформой в ближайшее время, будет зависеть от ситуации в экокомитете. Сейчас от работы над законопроектом отстранили ответственного за него Александра Мариковского. Но непонятная причина отстранения: его отстранили, потому что им не нравится закон или потому, что он плохо его продвигал? От причины и будут зависеть дальнейшие действия. Лично я думаю, что мы увидим новый проект на базе первого чтения с учетом принятых поправок. И так он пойдет на второе чтение. Но мы не знаем, кто и как сейчас над этим законопроектом работает, поэтому, когда они его выложат, снова будет "срач", который затянется еще на два месяца. С этим мы выйдем на лето, и непонятно, будет ли документ проголосован. Вообще, чтобы провести полноценную реформу, нужно создать/изменить/затронуть огромный объем законов. Рамочный закон – это только один пазл. А у нас вцепились в него и думают, что он сменит всю систему. Кроме 2207-1Д необходимы изменения в массу законов, а никто этого не хочет делать.
– А что нас ждет, если закон не примут?
– Если в этом году не будет принят новый закон "Об управлении отходами", в ближайшие четыре года мы можем забыть о реформе. Ведь через год у нас начинается подготовка к выборам. Если вы посмотрите историю, то ситуация повторяется в каждом созыве. Закон "Об отходах" вносится в первые два года, он не принимается и о нем забывают. Этот год – последний шанс. Но что мы будем принимать? Если мы будем принимать то, что нам сейчас предлагают – тоже не то, что нужно. Закон действительно даст какой-то толчок к действиям, но как только пройдет время – все вернется, как и было. Реальная реформа в законе не закладывается.
К сожалению, надо признать, пока не будет новой идеи, новой модели, вокруг которой можно сплотиться, мне кажется, мы можем спокойно "похоронить" реформу в сфере управления отходами на ближайшие пять лет. Украинский институт будущего сегодня проводит интенсивную работу, и мы попробуем в ближайшее время продемонстрировать наше видение. Не закон, а модель управления отходами, которую мы могли бы реализовать. Возможно, нам удастся вокруг этого объединить стороны или хотя бы начать обсуждение новых путей выхода из ситуации. Ибо замены 2207-1Д пока не существует.
