8-9 ноября Европейская комиссия опубликует ежегодный отчет, в котором будет подробно описано, насколько страны, стремящиеся присоединиться к ЕС, продвинулись в выполнении необходимых экономических, правовых и других критериев. По информации СМИ, предварительная оценка усилий Украины может быть положительной, а вот, как оценят отдельные кластеры, остается только догадываться. Еще 9 месяцев назад усилия украинского правительства по усовершенствованию природоохранного законодательства оценили минимально – на "1" балл. Поэтому ЭкоПолитика решила выяснить, есть ли у нас шанс улучшить результат?
За "зеленую повестку" получили 1
2 февраля 2023 года Европейская комиссия обнародовала аналитический отчет о возможности Украины выполнять условия членства в ЕС – насколько мы способны имплементировать законодательство Евросоюза, содержащееся в так называемом acquis сommunautaire (свыше 200 актов). Этот отчет опирался на знания и опыт, полученные в результате многолетнего тесного сотрудничества ЕС с Украиной и ответы Украины на вопросы анкеты опросника, предоставленного нашим правительством в апреле 2022-го.
Вопросы охраны окружающей среды и изменения климата анализировали в рамках Главы 27 "Окружающая среда", что вместе с энергетикой, транспортом и трансъевропейскими сетями объединены в так называемый Кластер 4 — "Зеленую" повестку дня и постоянную связь".
Оценивали Украину по пятибалльной шкале, где 5 – это "очень хороший уровень подготовки", а 1 – "начальный уровень подготовки". И вот Кластер 4 оценили на начальный уровень, то есть за экологические реформы нашему правительству выставили единицу.
Основные замечания в отчете касались сферы отходов, контроля выбросов, подходов к климатической политике и экологической оценке. Конечно, партнеры отметили наши шаги в развитии экологического законодательства, правда, в этой части отчета мы увидели гораздо больше того, что не сделано или не урегулировано, чем проработанных шагов.
Чтобы исправить ситуацию, в апреле Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов собрало Межведомственную рабочую группу по проведению первичной оценки состояния имплементации актов права ЕС в сфере защиты окружающей среды, собравшей более 200 участников. Результаты работы должны лечь в основу проекта национальной программы имплементации законодательства ЕС в сфере защиты окружающей среды. Правда, проект до сих пор не обнародован и информации о его формировании нет.
Как резюмирует координатор Комитета по промышленной экологии и устойчивому развитию Европейской Бизнес Ассоциации Ольга Бойко, которая с коллегами присоединялась к этой рабочей группе: "Были встречи и обсуждения, но дальше движение почему-то не пошло".
С тех пор прошло уже 9 месяцев. Конечно, этого недостаточно, чтобы полностью переформатировать все законодательство об охране окружающей среды в соответствии с нормами ЕС. Однако достаточно, чтобы ощутимо продвинуться на пути реформ.
Сколько документов еще нужно имплементировать?
В конце сентября, во время дискуссии "Готовимся к членству в ЕС: окружающая среда и изменение климата", организованной ресурсно-аналитическим центром "Общество и окружающая среда", заместитель Генерального директора Правительственного офиса координации европейской и евроатлантической интеграции Иван Нагорняк рассказал, что раздел 27 состоит из 911 актов. Из них не нуждаются в имплементации 717, подлежат имплементации – 156. Но только 12 – полностью имплементированы.
Чтобы общественность могла отслеживать правовые акты, нормы которых необходимо внести в наше законодательство, ресурсно-аналитический центр "Общество и окружающая среда" создал веб-портал "Компас – твой зеленый указатель к членству в ЕС", где и собрал основные из них.
Как отмечают в центре, перечень нормативно-правовых актов ЕС, который Украине нужно имплементировать для получения членства в ЕС, выходит за рамки существующих обязательств в рамках Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Он включает не только новые акты, но и целые сферы, ранее не обязательные для имплементации. Чтобы улучшить понимание того, что Украине нужно внедрить в сфере окружающей среды и изменения климата для получения членства в ЕС, был создан соответствующий веб-портал.
Сейчас там размещено только 84 документа, но база еще наполняется.
Какие шаги по имплементации норм ЕС сделали после последней оценки?
По данным проекта Навигатор Соглашения, от Европейской правды, фиксирующего выполнение Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, условия этого соглашения в части охраны окружающей природной среды наше правительство выполнило почти на половину: 49,6%.
В частности Правительство, в рамках проекта Пульс соглашения, оценило выполнение обязательств Украины в соответствии с соглашением об Ассоциации с ЕС по пункту "окружающая природная среда и гражданская защита" на 80%. Правда, прогресс в выполнении задач на 2023 год пока на уровне 0%.
При этом, как мы отмечали выше, для вступления в ЕС нам нужно имплементировать значительно больше документов, чем предусмотрено Соглашением об ассоциации, поэтому и общий показатель прогресса может быть существенно ниже.
Перейдем к конкретным шагам и принятым документам, приближающим нас к членству в ЕС за этот период. Для удобства разделим их в соответствии с ключевыми замечаниями Еврокомиссии, изложенными ранее.
Что касается сферы контроля выбросов, в мае был принят в первом чтении важный законопроект №6004-д "Об обеспечении конституционных прав граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду" ("О промышленном загрязнении"), что позволит имплементировать европейскую Директиву 2010/75/ЕС и начать долгожданную реформу уменьшения и контроля промышленного загрязнения в Украине. Но до второго чтения этот документ до сих пор не попал – все ходит кругами в парламенте.
В этой же части также были одобрены Порядок составления и обнародования отчета уполномоченного органа о выбросах и переносе загрязнителей и отходов и Порядок ведения нацреестра выбросов и переноса загрязнителей.
Еще в части контроля за выбросами в июле Верховная Рада приняла Закон Украины "О ратификации Конвенции Международной организации труда №170 о безопасности в применении химических веществ на производстве". Это означает прекращение производства, импорта и экспорта большинства продукции, содержащей ртуть (часть I Приложения A к Конвенции).
Что касается сферы отходов, в июле вступил в силу ключевой закон для этой сферы – "Об управлении отходами". Тогда же правительство утвердило Порядок разработки региональных планов управления отходами, устанавливающий единые подходы к стратегическому планированию управления отходами в областях.
18 сентября Кабмин зарегистрировал в Верховной Раде проект Закона Украины "Об упаковке и отходах упаковки" (во исполнение директивы 94/62/ЕС "Об упаковке и отходах упаковки"). Законопроект вводит расширенную ответственность производителя и должен создать систему сбора и рециклинга отходов упаковки для уменьшения окончательного вывоза таких отходов на полигоны. Это будет способствовать переходу Украины в экономику замкнутого цикла. Но пока спрогнозировать время его принятия сложно.
Что касается других вопросов, утверждено государственную программу мониторинга вод, включая диагностический мониторинг прибрежных и морских вод Черного и Азовского морей, Стратегию развития отрасли рыбного хозяйства Украины на период до 2030 года и операционный план мер по ее реализации в 2023-2025 годах. 24 августа Рада приняла целых два евроинтеграционных законопроекта "О защите человека от воздействия ионизирующего излучения" и "О государственном регулировании генетически инженерной деятельности и государственном контроле за оборотом генетически модифицированных организмов и генетически модифицированных продуктов для обеспечения продовольственной безопасности".
Как видим, с евроинтеграционными шагами за этот период – не густо. А принятых в целом законопроектов – всего три.
Над какими реформами не доработали?
Как отмечает Ольга Бойко, главным провалом стала реформа управления отходами, законопроект по которой был принят в прошлом году. Как отмечали в Минприроды, во исполнение Закона предусмотрена разработка и дальнейшее принятие 17 проектов нормативно-правовых актов, 6 проектов приказов и несколько секторальных законопроектов. На это у Минприроды был год переходного периода.
"Закон вступил в силу 9 июля 2023 года. По состоянию на начало ноября, то есть через 1 год и 4 месяца после принятия документа парламентариями утверждены лишь несколько точечных подзаконных актов, в то время как ключевые документы, регулирующие деятельность практически каждого второго бизнеса в стране – например, переход на новую разрешительную систему и лицензионные условия – разработаны, обнародованы, но так и не приняты", – говорит Бойко.
Также отметим, что до сих пор не исправлен формальный подход в уже адаптированных нормах. К примеру, ранее Украина формально адаптировала свое законодательство к Директиве ЕС об оценке влияния на окружающую среду (ОВД) и Директиве о стратегической экологической оценке (СЭО). Однако европейский подход к этой оценке мы так и не наработали и среди замечаний экологическая оценка, вероятно, будет оставаться и дальше.
Сможем ли мы исправить единицу от Еврокомиссии?
Ольга Бойко на счет улучшения результата скептическая: "К сожалению, пока перспектив получить лучшую оценку я не вижу. И причина тому – отсутствие политической воли, а также недостаточная институциональная способность у профильного органа".
Однако некоторые эксперты верят, что в перспективе мы можем улучшить результат, правда, надо больше над этим работать. По словам вице-президента Ассоциации профессионалов окружающей среды PAEU Владислава Антипова, для более высокой оценки нам необходимо выполнить следующие ключевые задачи:
– принять во втором чтении Закон Украины О промышленном загрязнении (законопроект №6004-д от 04.01.2023);
– принять подзаконную нормативно-правовую базу для управления отходами;
– создать систему торговли квотами на выбросы парниковых газов.
"Это не сделает нашу оценку максимальной, но создаст значительный прогресс в проведении природоохранных реформ. Все эти задачи сейчас выполняются и я уверен, что они будут успешно выполнены, — утверждает Антипов и добавляет, — Фокусируясь на приоритетных направлениях, мы должны не забывать о таких важных аспектах как шумовое загрязнение, борьба с инвазионными видами, управление химическими отходами (ПХД/ПХБ) и хранение углерода. Сейчас эти направления отстают, но работа над ними будет активизирована сразу после завершения ключевых реформ".
Как видим, определенный прогресс в направлении имплементации законодательства ЕС все же есть. Но он преимущественно половинчатый и всячески затянутый. Создается впечатление, что мы выполняем требования ЕС – "для галочки", а не для реального улучшения нашей системы защиты окружающей среды. Если при имплементации Соглашения об ассоциации партнеры еще закрывали глаза на определенный формализм, то с началом переговоров о вступлении в ЕС требования станут более жесткими. Вместо прописывания красивых неработающих или половинчатых норм придется реально изменять систему. Чем раньше правительство, в частности Минприроды, это поймет – тем лучше. Иначе наша "единица" рискует превратиться в "ноль", а то и "минус".
