Україна під час війни та майбутнього відновлення дедалі частіше стикатиметься з питанням: що відбувається з громадським контролем у той момент, коли сама держава втрачає людей, ресурси та інституційну спроможність?
Війна виснажує державний апарат так само, як економіку й інфраструктуру. Дефіцит фахівців уже відчувається в багатьох сферах, бюджетні можливості обмежені, навантаження на органи влади зростає, а попереду — відновлення, європейська інтеграція і необхідність перебудовувати цілі системи державного управління. На тлі цього всього цілком природно шукати додатковий ресурс у громадянському суспільстві.
Україна чудово знає, наскільки потужним може бути цей ресурс. Під час війни громадяни, волонтери, громадські організації та бізнес неодноразово підхоплювали те, чого держава фізично не встигала зробити. Це одна з наших сильних сторін. Проте здатність суспільства мобілізуватися в кризі не повинна непомітно перетворитися на принцип державного управління, за якого нестачу професійних кадрів компенсують громадською роботою.
Тут важливо не змішувати два різних поняття. Громадський контроль означає можливість знати, що робить держава, перевіряти її рішення, фіксувати порушення, подавати інформацію, вимагати реагування, оскаржувати бездіяльність і притягувати владу до відповідальності у передбачений законом спосіб. Здійснення державного контролю означає реалізацію публічних владних повноважень, втручання у визначених законом випадках у діяльність фізичних і юридичних осіб, встановлення юридично значущих фактів і застосування передбачених законом заходів реагування.
Це не різні назви одного процесу. Це різні правові ролі.
Тому це питання пропоную розглянути крізь історію з громадськими екологічними інспекторами, адже та цікава не лише за кількістю людей, яких можна додатково залучити до охорони довкілля. Вона демонструє значно серйознішу проблему: чи не починаємо ми називати громадським контролем поступове передавання громадянам того, що держава сама вже не спроможна належно виконувати?
Якщо бракує державних інспекторів
Інститут громадських інспекторів з охорони довкілля діє в Україні давно. Він передбачений статтею 36 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", а порядок діяльності визначено Положенням, затвердженим наказом Мінекоресурсів № 88 від 27 лютого 2002 року. Громадські інспектори працюють на громадських засадах, а організацію їхньої діяльності здійснюють Держекоінспекція та її територіальні органи.
Водночас державний екологічний контроль роками має кадрові, фінансові й матеріально-технічні проблеми, які війна лише поглибила.
Інспекційна робота, до того ж, не стала простішою. Щоби професійно встановити порушення, недостатньо побачити дим із труби, трубу зі скидом чи вирубані дерева. Потрібно розуміти природоохоронне законодавство, дозвільні умови, технологічний процес, методики вимірювання, правила відбору проб, вимоги до доказів, адміністративну процедуру та межі власних повноважень.
Помилка під час такого контролю має наслідки. Неналежно зібраний доказ можна втратити за подальшої процедури. Неправильно встановлене порушення можна оскаржити. Неправомірне втручання може завдати шкоди підприємству. Непрофесійні дії щодо реального порушника можуть, навпаки, допомогти йому уникнути відповідальності.
Тому мене насторожує сама логіка, за якою кадрову слабкість державного контролю можна компенсувати розширенням корпусу людей, які виконуватимуть цю роботу безоплатно.
Якщо функція настільки важлива, що людині для її виконання потрібні спеціальний статус, посвідчення і додаткові контрольні можливості, держава повинна спочатку пояснити, чому вона не забезпечує цю функцію достатньою кількістю професійних кадрів.
Реформа державного контролю не може зводитися до пошуку тих, хто погодиться частину роботи держави виконувати без зарплати. Бо до чого це призведе?
Громадський інспектор не повинен ставати дешевшим державним інспектором
У громадянина є величезний потенціал в системі екологічного контролю. Люди першими бачать незаконний скид, забруднення водойми, вирубку, спалювання відходів, пошкодження природної території. Місцева громада часто знає про проблему задовго до того, як інформація доходить до центрального чи територіального органу.
Цю перевагу потрібно використовувати.
Громадянин повинен мати можливість швидко зафіксувати порушення, передати фото, відео, координати, результати доступних вимірювань та іншу інформацію, отримати підтвердження реєстрації повідомлення і побачити, що з ним відбувається далі.
А далі повинна починатися робота держави.
Якщо є підстави для державного контролю, компетентний орган мусить перевірити інформацію, провести передбачені законом дії, належно зафіксувати факти і застосувати заходи реагування. Якщо підстав немає, громадянин повинен отримати мотивовану відповідь. Якщо орган бездіє, мусить працювати механізм оскарження.
Так громадський контроль посилює державу, не перебираючи її повноваження.
Що насправді показує європейський досвід
Посилатися на європейський досвід у цій дискусії потрібно обережно, бо сама наявність у країнах ЄС добровільних природоохоронних формувань ще нічого не доводить.
Оргуська конвенція будує громадську участь навколо доступу до екологічної інформації, участі у прийнятті рішень і доступу до правосуддя. У європейській системі environmental compliance громадяни можуть повідомляти про порушення, подавати скарги, збирати інформацію і надавати докази компетентним органам.
Європейська комісія розвиває civic environmental monitoring, зокрема використання громадянами сенсорів і цифрових інструментів для збору екологічних даних. Для України це надзвичайно перспективний напрям. Не ще одне посвідчення в кишені, а якісно зафіксовані дані, які неможливо загубити між громадянином і державним органом.
Є в Європі й моделі з ширшими функціями. У Баварії працює Naturschutzwacht, у Польщі діє Społeczna Straż Rybacka. Проте такі системи мають визначений законом предмет діяльності, межі повноважень, процедури та державний нагляд.
Отже, сам європейський досвід не дає відповіді "можна" чи "не можна" надавати громадянам окремі контрольні функції. Він вимагає іншої якості питання: які саме функції передаються, на якій правовій підставі, за яких кваліфікаційних вимог, хто контролює їх здійснення і яка відповідальність настає за порушення.
Цікаво й те, що Директива (ЄС) 2024/1203 про захист довкілля через кримінальне право вимагає забезпечувати компетентні органи достатньою кількістю кваліфікованого персоналу, фінансовими, технічними й технологічними ресурсами та спеціалізованим навчанням.
Європейський environmental enforcement виходить із доволі приземленої реальності: контроль потребує професійних людей і коштує грошей. Нестача державного ресурсу сама собою не створює аргументу для передавання державної функції волонтерам.
Під час війни до права додається безпека
Є ще одна обставина, через яку сьогодні не можна механічно розширювати модель, створену понад 20 років тому.
Екологічний контроль може стосуватися енергетичних і промислових підприємств, водопостачання, логістики, об’єктів критичної інфраструктури й технологічної інформації, поширення якої в умовах війни може створювати зовсім не екологічні ризики.
Це не привід закривати екологічну інформацію або обмежувати громадський контроль під приводом війни. Так само неприйнятно робити вигляд, що правила доступу до об’єктів, фотографування, збору технічної інформації, її зберігання та поширення можуть залишатися такими самими, як у мирний час.
Якщо недержавному суб’єкту надаються додаткові можливості доступу до об’єктів чи інформації, одночасно мають бути визначені обмеження, пов’язані з режимом воєнного стану, захистом критичної інфраструктури та інформацією з обмеженим доступом.
Посвідчення не гарантує неупередженості
Окрема проблема, про яку незручно говорити, стосується конфлікту інтересів. Я не бачу жодних підстав ставити під сумнів доброчесність громадських організацій лише тому, що вони здійснюють контроль. Але правове регулювання взагалі не повинно будуватися на презумпції особистої доброчесності конкретної людини.
Як діяти, якщо громадський інспектор пов’язаний із конкурентом підприємства, представляє організацію, що має конфлікт із цим підприємством, отримує фінансування від зацікавленої сторони або має власний політичний чи комерційний інтерес? Чи повинен він заявити про конфлікт інтересів? Хто це перевіряє? Чи може він продовжувати дії щодо такого об’єкта? Хто розглядає скаргу на його поведінку?
Якщо відповіді на ці питання відсутні, проблему потрібно вирішити до розширення повноважень.
Мають бути зрозумілими критерії відбору, вимоги до підготовки та перевірки знань, правила роботи з інформацією і доказами, врегулювання конфлікту інтересів, державний нагляд, процедура оскарження, підстави для призупинення або анулювання посвідчення та відповідальність за зловживання.
Що більше повноважень, то детальнішими мають бути ці запобіжники. Інакше держава створює інструмент впливу, не створивши рівнозначної системи відповідальності.
Спочатку треба показати, як працює те, що вже наявне
Найбільше мені бракує в цій дискусії цифр. Інститут громадських екологічних інспекторів працює не перший рік, тому перед його масштабуванням логічно оприлюднити результати.
Скільки громадських інспекторів мають чинні посвідчення? Скільки з них реально працювали протягом останнього року? Скільки порушень було зафіксовано за їхньою участю? Скільки матеріалів передано до Держекоінспекції та правоохоронних органів? Скільки завершилися встановленням порушення, приписом, адміністративним стягненням, відшкодуванням шкоди або іншими юридичними наслідками?
Потрібна й інша статистика: кількість скарг на громадських інспекторів, кількість анульованих посвідчень, причини анулювання, типові порушення та витрати держави на адміністрування системи.
Без цих даних неможливо відповісти навіть на базове управлінське питання: чи працює чинна модель і який результат вона дає для довкілля?
Рішення про її масштабування без такої оцінки означатиме, що спочатку ми збільшуємо систему, а вже потім намагаємося зрозуміти, чи була вона ефективною. Для державної політики це надто дивний порядок дій.
Що логічніше посилити замість кількості посвідчень
Україні точно не потрібно менше громадського контролю. Нам потрібен громадський контроль, після якого державі складніше не реагувати.
Я би вкладалася передусім у доступність екологічних і дозвільних даних, цифрові механізми фіксації порушень, стандарти громадського збору інформації, інтеграцію таких повідомлень із державними системами, прозоре відстеження їхнього розгляду та можливість оскаржувати бездіяльність.
Людина, яка побачила забруднення, повинна мати зрозумілий алгоритм дій. Зафіксувати місце і час, додати матеріали, за потреби передати результати вимірювань, зареєструвати повідомлення й отримати його номер. Після цього громадянин має бачити, який орган одержав інформацію, що з нею зроблено, чи були підстави для перевірки, яке рішення прийнято та чим справа завершилася.
Водночас державному екологічному контролю потрібні професійні інспектори, лабораторії, обладнання, транспорт, цифрові системи, навчання і нормальне фінансування. Це дорожче, ніж видати посвідчення громадському інспектору. Але державна спроможність узагалі коштує дорого.
Чому цю розмову важливо почати зараз
У цієї розмови є дуже конкретний момент у часі. В Україні зараз фактично визначається майбутня архітектура державного екологічного контролю. Чинна Стратегія реформування системи державного екологічного контролю до 2029 року передбачає саме на 2026-й оцінку інституційної спроможності органів екоконтролю та підготовку рішень для її посилення. Паралельно обговорюються нові підходи до моніторингу, цифровізації контролю, оперативного реагування та приведення української системи у відповідність до вимог ЄС.
Тобто зараз вирішується не технічне питання про те, скільки ще громадських інспекторів можна залучити. Фактично визначається, якою буде сама модель контролю і яку роль у ній матимуть держава та недержавні суб’єкти.
Саме тому мені видається неправильним обговорювати розширення інституту громадських інспекторів окремо від реформи державного екологічного контролю. Спочатку потрібно бачити всю конструкцію: яку спроможність держава планує мати після реформи, яких ресурсів їй бракує, які функції залишаються за професійним державним контролем, а де і навіщо пропонується залучення громадськості.
Є ще одна причина говорити про це зараз. Україна готується до відновлення, а разом із ним отримає величезну кількість інфраструктурних, промислових, енергетичних і природоохоронних рішень. Ціна слабкого екологічного контролю в цей період буде значно вищою, аніж до війни. Йдеться вже не тільки про виявлення окремого порушення, а й про якість системи, яка повинна супроводжувати відновлення країни та працювати за європейськими правилами.
Тому ця дискусія потрібна до того, як нова модель буде сформована. Після цього ми вже будемо обговорювати не її логіку, а наслідки закладених нині рішень.
І саме тут екологічний кейс виходить далеко за межі екології. Україна найближчими роками ще не раз вирішуватиме, як діяти в умовах кадрового і ресурсного дефіциту державних інституцій. Те, які рішення ми нормалізуємо сьогодні в одній сфері, може завтра стати підходом і для інших.
Тому піднята дискусія — не так про громадських екологічних інспекторів, як про якість державних рішень у момент, коли ресурс держави обмежений, а ціна управлінської помилки, навпаки, зростає.
