Ідеального кандидата щодо НСТВ немає: думки експертів стосовно запропонованих законопроєктів

Після появи одразу чотирьох законопроєктів щодо Національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів (НСТВ) ситуація з майбутньою моделлю вуглецевого ринку в Україні стала досить складною і заплутаною. Свій детальний розбір запропонованих документів ЕкоПолітика давала в попередньому матеріалі.

Щоби ще ґрунтовніше розібратися у цій темі, ми запитали в експертів, який документ може стати основою реформи, чи реальні запропоновані чиновниками й депутатами строки та які ризики приховують у собі наявні законодавчі ініціативи.

Про що говорять у експертній спільноті

ЕкоПолітика зверталася за коментарями та спілкувалася з багатьма експертами. Загальна атмосфера така: фахівці взагалі не розуміють, що відбувається, і чекають хоч якоїсь комунікації з боку Мінекономіки й екокомітету. Частина експертів навіть не встигла повноцінно розібратися у всіх запропонованих ініціативах, частина відмовляється коментувати публічно те, що відбувається.

Наразі найчіткішу публічну оцінку отримав базовий законопроєкт № 15386. Європейська Бізнес Асоціація заявила, що не підтримує його у запропонованій редакції.

Серед головних зауважень:

• відсутність законодавчо визначених орієнтирів для формування ціни квоти;

• надто швидке скорочення безоплатного розподілу квот;

• звуження механізмів підтримки декарбонізації і зменшення фінансової підтримки інвестиційних проєктів;

• спрямування доходів до чинного фонду замість створення окремого Фонду модернізації;

• концентрація регуляторних і фінансових функцій в одному органі.

Серед тих експертів, які погодилися дати ЕкоПолітиці публічний коментар, думки стосовно запропонованих законопроєктів розійшлися.

Голова Комітету промислової екології та сталого розвитку ЕВА Станіслав Зінченко вважає, що законопроєкт, розроблений міністерством, на сьогодні є найбільш опрацьованим технічно та структурно, оскільки до його підготовки залучалася значна кількість експертів і було враховано низку важливих правок. На думку експерта, він є хорошою базою для подальшої роботи.

Серед депутатських ініціатив Станіслав Зінченко виділив законопроєкт народної депутатки Олени Криворучкіної № 15386-1. Фахівець вважає, що серед ініціатив народних обранців саме цей документ варто взяти як базовий, оскільки він сконцентрований на першочергових цілях НСТВ — реальних механізмах фінансування декарбонізації: створенні спеціального фонду, використанні додаткових інструментів на кшталт сертифікатів декарбонізаційного зарахування тощо.

На думку генерального директора ТОВ "Центр екології та розвитку нових технологій" (ЦЕРН) Владислава Антипова, найбільш життєздатною для українських умов є модель, закладена в законопроєкті № 15386-2. Експерт вважає, що цей документ краще за інші зареєстровані проєкти враховує воєнне та післявоєнне навантаження на економіку, передбачає триваліший адаптаційний період, механізм воєнного коригування ціни квоти, ширші можливості підтримки модернізації і пропорційну відповідальність.

Водночас гендиректор ЦЕРН зазначив, що йдеться саме про найбільш прийнятну концептуальну основу, а не про готовий до ухвалення текст. Він наголосив, що у законопроєкті №15386-2 необхідно усунути юридичні неузгодженості, уточнити строки переходу між фазами, дозвільні процедури, повноваження органів і санкційні механізми. Також дуже важливо перед ухваленням внести три принципові зміни:

1. Запровадити з початку другої фази безоплатний розподіл за продуктовими бенчмарками для секторів із ризиком витоку вуглецю та синхронізувати його скорочення зі CBAM.

2. Зберегти сертифікати декарбонізаційного зарахування, добровільний механізм вуглецевого коригування і цільові рахунки підприємств, але встановити прозору оцінку витрат і результатів проєктів, незалежну перевірку та зрозумілий податковий режим.

3. Усунути юридичні суперечності, перенести дозвільний запуск, чітко розмежувати повноваження органів і зробити санкції пропорційними — без зупинення підприємств через формальні або технічні порушення.

Президентка Асоціації професіоналів довкілля PAEW Людмила Циганок не бачить серед чотирьох текстів законопроєкту того, за який варто було б просто проголосувати без суттєвого доопрацювання. Вона зауважила, що міністерський проєкт має очевидну сильну сторону: він готувався саме як системний документ для створення НСТВ, був винесений на публічне обговорення і формує основу для поступового наближення України до кліматичного законодавства ЄС.

Якщо оцінювати парламентські альтернативи не лише за архітектурою ринку квот, а й за тим, наскільки НСТВ здатна стати джерелом реальної технологічної модернізації промисловості, то найбільшої уваги, на думку експертки, заслуговують підходи, закладені у законопроєкті № 15386-1.

"Це принципове питання. Україна не може просто встановити для підприємств ціну на вуглець і вважати, що декарбонізація відбудеться автоматично. Металургія, цементна, хімічна промисловість і енергетика потребують величезних капітальних інвестицій у нові технології. Якщо НСТВ забирає фінансовий ресурс із цих секторів, але не створює достатньо потужного механізму повернення коштів у модернізацію, ми отримуємо не декарбонізацію, а подорожчання виробництва", — наголосила Людмила Циганок.

Експертка впевнена, що Україні потрібна консолідована редакція, яка поєднає правову системність і євроінтеграційну логіку міністерського проєкту з достатньо сильними механізмами фінансування декарбонізації. Проте вона відзначила три принципові для себе умови, яким має відповідати фінальна версія законопроєкту:

1. Доходи НСТВ повинні працювати на декарбонізацію та модернізацію економіки.

"Для України це не просто бюджетне правило. Потрібні прозорі фінансові інструменти, через які підприємство, що інвестує у реальне скорочення викидів, матиме доступ до співфінансування модернізації", — говорить експертка.

2. НСТВ повинна бути повністю сумісною зі CBAM.

"Українська модель повинна бути побудована так, щоби сплачена в Україні вуглецева ціна могла бути безперешкодно підтверджена та врахована під час визначення CBAM-зобов'язань українських експортерів. Інакше проблема виникне не через сам факт наявності НСТВ, а через несумісність двох систем", — пояснює Людмила Циганок.

3. Потрібна прозора та збалансована система управління НСТВ.

"Ринок квот означатиме значні фінансові потоки, тому питання про те, хто встановлює правила, хто адмініструє систему, хто контролює ринок, хто управляє доходами та хто здійснює нагляд, не може бути другорядним. Мусить бути чітке розмежування функцій, незалежний контроль, аудит, публічна звітність і максимальна прозорість використання ресурсів", — наголосила фахівчиня.

Розробка принципового для країни закону не може бути кулуарною

Станіслав Зінченко зауважує, що ключовим кроком перед ухваленням будь-якого рішення щодо вуглецевих законопроєктів має бути зміна підходу до самого процесу розробки. Вона передбачає такі кроки:

1. Широке громадське й експертне обговорення. На думку фахівців, розгляду виключно на рівні профільного комітету парламенту недостатньо.

"Потрібен відкритий діалог із залученням промисловості, бізнесу та міжнародних партнерів", — впевнений експерт.

2. Гармонізація з EU ETS. Повне трансформування концепції з урахуванням офіційних зауважень Єврокомісії для забезпечення майбутньої сумісності систем.

3. Забезпечення цільового використання коштів. Чітке закріплення механізму повернення акумульованих від продажу квот коштів безпосередньо на заходи з декарбонізації підприємств.

Людмила Циганок акцентувала на нагальній необхідності діалогу з бізнесом:

"НСТВ неможливо побудувати виключно всередині державних інституцій. Підприємства є не просто об'єктами цього регулювання. Саме вони повинні інвестувати мільярди у нові технології, прогнозувати майбутню вуглецеву ціну і приймати рішення щодо модернізації активів із горизонтом у 10, 20 і більше років".

Також експертка застерегла від поспішності та регуляторної фрагментації. Вона побоюється, що за наявності одразу кількох законопроєктів є ризик того, що складну економічну систему почнуть формувати як політичний компроміс між текстами без повноцінного моделювання наслідків для секторів економіки.

Фахівчиня сформулювала такий критерій якості майбутнього закону: кожна гривня вуглецевого навантаження повинна наближати українське підприємство до декарбонізації, а не просто робити його продукцію дорожчою.

Як щодо інтеграції з EU ETS?

Ми поцікавилися в експертів, який із документів найбільше відповідає Директиві 2003/87/ЄС про встановлення системи торгівлі квотами на викиди парникових газів у межах ЄС. На думку Станіслава Зінченка, оцінювати повноту відповідності ще зарано, однак серед розроблених документів саме міністерський законопроєкт є найбільш наближеним до положень цієї Директиви.

"Водночас варто зауважити, що Єврокомісія вже надала свої суттєві зауваження до міністерського проєкту, і більшість із них стосується саме того, що поточна редакція все ще залишається далекою і несумісною з європейською ETS", — наголосив експерт.

На думку Людмили Циганок, за своєю структурою, задекларованою метою та процесом підготовки саме міністерський проєкт здається найбільш безпосередньо орієнтованим на імплементацію Директиви 2003/87/ЄС. Проте фахівчиня наголосила, що остаточний висновок про рівень юридичної відповідності acquis потребує постатейного аналізу всіх текстів разом із підзаконною архітектурою, яку вони передбачають.

Президентка PAEW звернула нашу увагу на ще один принциповий момент, про який не варто забувати: Україна сьогодні імплементує не статичну систему, адже сама EU ETS перебуває у процесі чергової суттєвої трансформації. Так, у липні Єврокомісія надала свою пропозицію щодо перегляду EU ETS з урахуванням не лише кліматичних цілей, а й конкурентоспроможності промисловості.

"Запропоновані зміни стосуються, серед іншого, темпів скорочення пропозиції квот, механізмів безкоштовного розподілу та підтримки промислової трансформації. Тому Україні важливо не механічно скопіювати певний зріз EU ETS, а створити систему, яка буде сумісною з європейською моделлю, що сама продовжує розвиватися", — стверджує фахівчиня.

Владислав Антипов погодився з думкою попередніх експертів, що найбільш повно архітектуру Директиви 2003/87/ЄС відтворює міністерський проєкт, який став основою для трьох парламентських законопроєктів, але сам не був внесений до Верховної Ради.

Серед зареєстрованих законопроєктів гендиректор ЦЕРН вважає найближчим до цієї моделі № 15386-1 — насамперед завдяки розмежуванню функцій компетентного органу й адміністратора, регулюванню малих установок, авіації, морського транспорту та інвестиційних механізмів.

"Однак формальна близькість до європейської конструкції ще не означає практичної придатності для України. Українська система повинна враховувати війну, дефіцит капіталу, стан промисловості та необхідність уникнення витоку вуглецю", — зауважив Владислав Антипов.

Чи встигне Україна запровадити СТВ у заплановані строки?

Питання термінів є одним із найбільш дискусійних як усередині країни, так і на переговорах із європейськими партнерами.

Станіслав Зінченко вважає, що всі запропоновані в законопроєктах терміни впровадження — надто оптимістичні. Голова комітету ЕВА впевнений, що дорожня карта запуску НСТВ має бути набагато прагматичнішою:

• Після завершення війни щонайменше 3 роки має повноцінно функціонувати система моніторингу, звітності й верифікації (MRV). Для цього мусить бути ретельно підготована інфраструктура.

• Тестовий режим: 2–3 роки тестового запуску НСТВ без фінансового навантаження.

• Перша фаза НСТВ: лише після успішного проходження попередніх етапів.

"Потрібно чесно визнати: створення повноцінно дієвого, а не формального ринку за європейськими стандартами займе не менш ніж 15–20 років", — говорить експерт.

Саме строки запровадження системи Людмила Циганок вважає одним із ключових ризиків. Вона наголосила, що НСТВ неможливо реально запустити самим фактом ухвалення закону. Адже до появи повноцінного ринку повинні стабільно працювати:

• моніторинг, звітність і верифікація викидів;

• реєстр;

• система верифікації;

• методики розподілу квот;

• механізми аукціонів;

• контроль ринку;

• правила використання доходів;

• достатня адміністративна спроможність держави.

Експертка вважає поетапний запуск, передбачений урядовим планом, значно розумнішим за спробу якомога швидше перейти до повного фінансового навантаження.

“Європейський досвід також показує, що системи торгівлі викидами потребують періоду навчання, накопичення якісних даних і коригування правил. Тому для України перший етап НСТВ має бути не декоративним пілотом, а реальною перевіркою всієї інфраструктури системи.

Ми повинні відповісти на дуже прості питання: чи довіряємо ми даним про викиди, чи достатньо верифікаторів, чи працює реєстр, чи зрозуміла методика розподілу квот, чи готовий бізнес планувати інвестиції на основі цих правил. Якщо відповідей немає, запуск торгівлі сам по собі не створить ринок", — впевнена президентка PAEW.

На думку Владислава Антипова, запуск окремих підготовчих елементів НСТВ у 2028 році можливий, але повноцінна система cap-and-trade у такі строки здається малореалістичною.

Експерт, як і попередні фахівці, наголосив на критичній важливості попередньої підготовки:

• стабільній системі МЗВ, яка забезпечить якісні верифіковані дані;

• реєстрі та аукціонній платформі;

• створеному адміністраторі;

• забезпеченому ринковому нагляді;

• правилах безоплатного розподілу;

• достатній кількості підготовлених фахівців.

"Тому 2028 рік доцільно розглядати як початок перехідної або тестової фази. Обов’язкове отримання дозволів варто перенести щонайменше до 1 січня 2029 року, а повне покриття викидів запроваджувати лише після фактичної готовності всієї інфраструктури НСТВ", — зазначив спеціаліст.

Ризики та підводні камені

Станіслав Зінченко виділив головні концептуальні загрози, які супроводжують процес запуску НСТВ в Україні:

1. Ризик формалізму. Спроба передчасно запустити ринок "на папері" без належної підготовки ставить під загрозу його функціональність і довіру з боку європейських партнерів.

2. Невідповідність вимогам ЄС. Прийняття документа в поточному вигляді без урахування зауважень Єврокомісії ускладнить майбутнє приєднання до EU ETS та визнання українських вуглецевих одиниць.

3. Надмірний тиск на промисловість у воєнний період. Експерт пояснює, що відсутність достатнього тривалого тестового періоду та відтермінування повноцінних платежів після війни вимиють ресурси, необхідні для відбудови та реальної декарбонізації підприємств.

Владислав Антипов і Людмила Циганок одностайні в тому, що основним ризиком є перетворення НСТВ фактично на додатковий податок, ще одне джерело бюджетних надходжень, а не на ринковий інструмент модернізації. Гендиректор ЦЕРН пояснив, що це станеться, якщо підприємства повинні будуть оплачувати квоти до запуску ліквідного ринку, безоплатного розподілу та доступного фінансування декарбонізації. Президентка PAEW додає, що carbon pricing має змінювати економіку інвестицій, роблячи низьковуглецеві рішення конкурентнішими, а доходи системи повинні допомагати фінансувати трансформацію.

"Окремо необхідно виключити одночасну сплату екологічного податку, витрат НСТВ і повного CBAM-навантаження", — наголошує експерт.

Серед інших істотних ризиків:

• надмірне делегування ключових параметрів підзаконним актам;

• непрозорий розподіл коштів фондів;

• дискреційне встановлення цін;

• неврегульоване оподаткування квот і сертифікатів;

• можливість перевірок, анулювання дозволів і зупинення діяльності через процедурні порушення.

Антипов переконаний, що без усунення цих ризиків формально європейська система може послабити конкурентоспроможність української промисловості раніше, ніж створить стимули до скорочення викидів.

Про це говорить і Людмила Циганок. Експертка нагадує, що EU ETS уже генерує десятки мільярдів євро щороку, а кошти спрямовуються до національних бюджетів на кліматичні й енергетичні заходи, Innovation Fund, Modernisation Fund та інших механізмів трансформації.

"Тому встановити для української промисловості європейський рівень вимог, не створивши співставних інструментів фінансування переходу, означає закласти структурну нерівність", — стверджує вона.

Окрім згаданих вище, Людмила Циганок виділила ще 3 ризики:

1. Конкурентоспроможність української промисловості. Експертка наголосила, що сама Єврокомісія у липні запропонувала наступну реформу EU ETS саме під гаслом конкурентоспроможності та економічно ефективної декарбонізації.

"Тобто навіть ЄС сьогодні шукає баланс між швидкістю скорочення викидів і здатністю власної промисловості пройти трансформацію. Було б дивно, якби Україна в умовах війни вирішила, що їй такий баланс не потрібен", — говорить вона.

2. Некоректна синхронізація зі CBAM.

"Нам потрібна така архітектура української системи, за якої сплачена українським виробником вуглецева ціна юридично, методологічно та документально працюватиме під час розрахунку CBAM", — зауважує Людмила Циганок.

3. Довіра бізнесу до правил. 

"Мені тут дуже близька проста аналогія: ми можемо намалювати красиву архітектуру НСТВ, але перед тим, як заселяти будинок, варто запитати майбутніх мешканців, чи не протікає дах", — зазначила експертка.

Фахівці розійшлися у своєму виборі найкращої законодавчої основи, але погодилися в головному: Україні потрібен не формальний запуск НСТВ, а система, сумісна з EU ETS, забезпечена інфраструктурою, прозорим управлінням і реальним фінансуванням модернізації. Інакше замість ринку, який скорочує викиди, держава отримає ще один спосіб виставити промисловості черговий рахунок та остаточно завалити економіку країни.

Побудувати красиву НСТВ на папері можна досить швидко, а ось запуск і налагоджування системи, яка одночасно сприятиме декарбонізації промисловості та збереже конкурентоспроможність вітчизняних виробників, потребують набагато більше часу й зусиль. Чи готові українські можновладці консолідувати сили для реалізації такого тривалого проєкту? Побачимо.