Евроинтеграция Украины – это прежде всего интеграция с европейскими рынками. Рынок углерода – один из них, и здесь мы отстали от европейцев уже на 18 лет. С 2005-го в ЕС приступили к внедрению системы торговли квотами на выбросы парниковых газов (EU ETS). А ведь мы до сих пор не наработали даже четкое видение украинского СТВ. 12 сентября члены Комитета промышленной экологии и устойчивого развития Европейской Бизнес Ассоциации (ЕБА) представили исследование "Концепция построения системы торговли квотами на выбросы в Украине. Путь к устойчивому развитию, шаг к ЕС". Концепция с позиции бизнеса определяет возможные основные этапы и особенности торговли квотами в Украине. Мы в ЭкоПолитике собрали основные предложения по формированию СТВ и предостережениям к ним.
Зачем Украине система торговли квотами?
Система торговли квотами (СТВ) – это рынок, на котором компании покупают квоты на выбросы, что позволяет им осуществлять хозяйственную деятельность. В рамках этого рынка предприятия получают дополнительные стимулы для декарбонизации за счет реализации этих квот.
По статистике ЕБА, система торговли квотами охватывает 17% выбросов в мире, а 55% мировой экономики создают страны, где действует СТВ.
Готовясь к внедрению СТВ в Украине, в первую очередь нужно определиться – зачем она нам нужна. Если для стран Европы ответ на этот вопрос однозначен: чтобы уменьшить выбросы, – то для нас это пока не совсем актуально. Из-за войны в Украине существенно сократилось производство, а вместе с тем и выбросы. Как следствие, наша страна уже перевыполнила и первый (НВВ1) и второй (НВВ2) национально определенные взносы в Парижское соглашение.
Правда, некоторые из специалистов убеждены, со временем проблема уменьшения выбросов для Украины еще актуализируется. Как отмечает руководитель направления энергетика и климат Центра экономического восстановления Владимир Бужан: "Если мы восстанавливаем полностью территориальную целостность к 1991 году, то объем выбросов у нас увеличится. На оккупированных территориях до сих пор большое количество установок, работающих на угле, промышленных предприятий, которые находятся в устаревшем состоянии. Я базируюсь на Плане восстановления Украины. Мы посчитали индикаторы там и рост происходит в диапазоне 310-360 млн тонн".
Но, несмотря на ситуацию, введение СТВ все равно важно для Украины. Контроль за выбросами позволит сделать производство более энергоэффективным и будет способствовать росту экономики, что важно на этапе послевоенного восстановления.
"Наша экономика пока не полностью зависит от стран-партнеров. Они помогают нам и оружием, и ресурсами для социальных выплат, но так будет не всегда. Послевоенная перезагрузка экономики – это такой же залог безопасности, как армия или геополитика. Долгосрочное устойчивое развитие страны возможно только на условиях зеленого перехода. А схема торговли квотами на выбросы является центральным элементом климатической политики, которая определяет его успех", – отмечает координаторка комитета промышленной экологии и устойчивого развития ЕБА Ольга Бойко.
Естественно, в Украине уже действует налог на выбросы CO2, он хорошо знаком бизнесу и государству. Но СТВ – это более гибкий механизм. Благодаря ограничению верхнего предела выбросов, а также возможности продать избыточные квоты предприятия мотивированны проводить энергомодернизацию значительно больше, чем просто уплачивая налог. К тому же, поскольку цена квот будет формироваться рынком, это снизит зарегулированность и ручное управление этой сферы, на что в последнее время жаловалось бизнес сообщество.
"Мы понимаем, что без зеленых целей, без СТВ, без измерительных результатов мы не получим инвестиций. Сейчас цвет инвестиций – зеленый. Он был таким еще до войны и энергетический кризис в Европе его не изменил", – подчеркивает Глава комитета промышленной экологии и устойчивого. развития Европейской Бизнес Ассоциации Станислав Зинченко.
В конце концов создание СТВ – это обязанность Украины по соглашению об ассоциации с ЕС.
Какими могут быть этапы запуска СТВ?
EU ETS прошла 4 фазы запуска и отладки работы. В каждой из этих фаз увеличивалось количество подпадающих под квотирование газов, расширялся перечень секторов экономики, выбросы которых должны ограничиваться квотами, уменьшался верхний предел выбросов и процент квот, распределяемых бесплатно. Также к системе постоянно присоединялись новые государства.
В ЕБА отмечают, что для запуска СТВ в Украине должна должным образом работать система мониторинга выбросов парниковых газов. Также необходимо обновить цели третьего национально-определенного взноса в Парижское соглашение. Поэтому эксперты ассоциации предлагают запланировать запуск украинского СТВ не раньше, чем с 2026 года, разделив его на следующие 3 этапа:
- Тестовый (2 года, 2026-2027): Этот этап предусматривает проработку процедур, необходимых для работы СТВ. В EU ETS аналогичный этап длился три года.
- Таргетирование экономически обоснованной цены (4 года, 2028-2031): Этап будет учитывать динамику развития украинской экономики и допустимый уровень погрузки предприятий углеродными платежами. Таргетирование позволит постепенно увеличивать цену СО2 без существенного давления на конкурентоспособность предприятий.
- Адаптация к ценам, действующим в EU ETS (6 лет, 2032-2037): Этап отвечает за достижение общей цели украинского СТВ по адаптации украинской экономики к европейскому уровню цен. Третий этап должен быть наиболее длительным во избежание шоков для экономики.
Уже с 2038 года возможна интеграция украинского СТВ с EU ETS. В целом же переход к СТВ в Украине может занять 12 лет. В Европе в свое время это заняло 17 лет, но эксперты убеждены, что, используя опыт партнеров, мы сможем справиться быстрее.
В то же время, по мнению заместителя директора проекта "Поддержка внедрения схемы торговли квотами на выбросы парниковых газов в Украине (СТВ)" GIZ Павла Масюкова, 2038 год – это слишком дальний горизонт, учитывая, что Украина планирует присоединиться к ЕС в более сжатые сроки.
Что должно охватывать СТВ?
В Украине две основные группы промышленности, которые создают почти все выбросы CO2: энергетика – 46,5% и перерабатывающая промышленность 45,7%. Именно эти отрасли были включены в EU ETS в первой фазе, и их же эксперты предлагают включить в украинское СТВ на первом этапе.
По европейской практике авиация, морской и автомобильный транспорт, а также другие отрасли следует включать в СТВ на более поздних этапах.
По мнению ЕБА таким образом украинское СТВ может охватить до 30% выбросов парниковых газов. Это близко к результату ЕС, где уровень охвата составляет 38%.
Также украинское СТВ, по мнению ЕБА, должно распространяться на те же газы, что и EU ETS (CO, N 2 O, PFC). Однако на первом этапе целесообразно сосредоточиться на выбросах СО2.
Какой должен быть верхний предел выбросов?
По мнению ЕБА будет целесообразно, чтобы верхний лимит выбросов устанавливался на основе обновленного национально-определенного взноса (НВВ3) с учетом послевоенного восстановления экономики. Для этого необходимо пересмотреть формирование целей НВВ. В частности, определять их не сверху – от государства, а снизу: сначала собирать информацию о выбросах с предприятий, а затем определять общегосударственную цель с учетом возможностей снижения выбросов.
Павел Масюков же отмечает, что в условиях военной агрессии данные о выбросах 2022 или 2023 года будут не репрезентативными, к тому же пока они собираются не должным образом.
"Исходя из имеющейся информации, я бы не стал исключать вариант оценочного определения кепа", – говорит он и советует взять для оценки национальную инвентаризацию за довоенный период.
Как распределять квоты на выбросы?
В ЕБА предлагают сохранить европейский опыт и часть квот распределять бесплатно, а часть – на аукционах. Ведь разные отрасли имеют разный потенциал к снижению выбросов и предотвращению "утечки углерода" (перенос предприятий в страны с меньшей ценой СО2 и менее жестким экологическим регулированием).
В Украине, с учетом перспектив евроинтеграции, для распределения бесплатных квот можно применять бенчмарки (рассчитываются из выбросов наиболее эффективных игроков отрасли), но используя корректирующие коэффициенты. К примеру, можно начать с коэффициента 1 и постепенно снижаться до 0.
"Этот подход более гибкий, потому что корректирующий коэффициент можно использовать, в частности, как инструмент интервенции, если не будет соблюдена таргетированная целевой цены на выбросы", – говорит Ольга Бойко.
Как формировать цену квот на выбросы?
Цена на выбросы, по мнению ЕБА, должна изменяться на каждом этапе внедрения системы. На первом этапе она не будет иметь решающего значения, а одним из возможных инструментов ценообразования может быть принцип экономически обоснованной цены, когда копируется уровень налогового бремени углеродных платежей до уровня ВВП каждой страны или ЕС.
С третьего же этапа целесообразно будет перейти на уровень цен на квоты, равный уровню цен в ЕС на тот момент.
Какой должна быть структура управления украинским СТВ?
Этот вопрос для экспертов наиболее дискуссионный. Ведь до сих пор нет единого мнения по поводу того, в чьем подчинении вообще должно быть украинское СТВ.
EU ETS является достаточно свободной системой. Страны-участники самостоятельно выбирают: администратора этой системы на национальном уровне; администратора национальной части общеевропейского реестра; ответственное лицо за проведение аукционов; платформу для проведения аукционов; органы, ответственные за выдачу разрешений на выбросы парниковых газов и т.Д. Поэтому и для украинского СТВ мы свободны в выборе.
Что касается того, кто мог бы заниматься администрированием этой системы, то у ЕБА есть три варианта. Прежде всего, это Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов. Аналогичная система действует в большинстве стран Европы (Болгария, Чехия, Эстония, Франция, Ирландия, Исландия, Норвегия, Португалия, Швейцария и др.). В других странах ЕС также есть примеры, когда центральным компетентным органом по вопросам ETS ETS является институция, входящая в состав или подчиняющаяся местному министерству экологии. Так, в Германии за имплементацию требований европейского законодательства по ETS отвечает German Emissions Trading Authority, входящее в состав German Environment Agency.
Но здесь важно понимать, что европейские министерства экологии не равны украинскому и имеют существенно большие институционные возможности. Также в условиях украинской системы управления такая структура администрирования создает коррупционные риски и конфликт интересов в целях экономического развития и восстановления промышленности. Кроме того, у Минприроды отсутствуют цели, связанные с введением СТВ, а также необходимые компетенции для запуска этой системы.
Вариант два – это может быть отдельная специализированная институция в структуре Министерства экономики, деятельность которого и направлена на экономическое развитие, отвечающее целям украинского СТВ. В то же время, у министерства нет целей, связанных с противодействием климатическим изменениям.
Также для администрирования можно создать и независимую институцию Именно так поступили Мальта и Нидерланды, передав функции по вопросам ETS отдельным независимым органам – Malta Resources Authority и Netherlands Emissions Authority соответственно. Однако в Украине это усложнит и так сложную систему государственного регулирования.
Администратор не обязательно должен быть один. Эти функции могут делить целый ряд органов. Поэтому, по мнению ЕБА, в Украине наиболее целесообразно перевести функции по администрированию системы на Минэкономики, обеспечив ему установление климатических целей в деятельности. А также создать отдельную институцию, которая будет администрировать СТВ.
Контроль всей системы должен осуществлять профильный Наблюдательный комитет, который обеспечит систему противовесов.
Владимир Бужан поддерживает идею ЕБА и подчеркивает, если разработкой СТВ еще может заниматься Минприроды, то управление системой должно осуществлять Минэкономики, ведь это – экономический вопрос.
В то же время, по мнению старшей проектной менеджерки Офиса реформ Кабинета Министров Украины Марины Денисюк, предоставление Минэкономики функций в части зеленой трансформации несколько преждевременным и пока этот вопрос стоит оставить в компетенции другой структуры:
"В правительстве Украины вопросом зеленого курса занималась вицепермьерка по Евроинтеграции… В части зеленого курса стоит не только вопрос выбросов СО2, но и вопросы загрязнения (не только промышленного и послевоенного восстановления экосистем). Это огромные деньги, которых в Украине в послевоенный период не будет. Поэтому это пока еще более глобальная евроинтеграционная история, которая должна быть стимулирована деньгами".
Вопрос о создании отдельного органа по мнению Марины Денисюк еще несколько лет после войны будет заблокирован как со стороны ЕС, так и внутриукраинскими политическими лидерами.
"Нам нужно сначала реформировать свою государственную систему, а затем создавать что-нибудь новое", – отмечает она.
Как использовать полученные от продаж квот средства?
Система налогов на выбросы в Украине больше критики за время своего существования получала именно из-за нецелевого использования полученных от нее средств. Мы в ЭкоПолитике неоднократно писали о таких случаях. К примеру, о миллионных сметах на "бумажную" работу на Днепропетровщине или использовании средств на фестивале с танцами на пилоне на Хмельнитчине.
Целевое использование средств – важный элемент поддержки работы СТВ. В ЕС, в частности, ими наполняется Инновационный фонд, способствующий зеленой трансформации и Европейский социальный фонд, нивелирующий влияние от нее.
По европейской практике страны имеют определенную свободу того, как использовать полученные средства, но специфика регулирования в нашей стране наоборот требует целевого использования: 100% из полученного должен идти в климатический фонд – говорит Бойко.
"Учитывая недостаточность средств для финансирования зеленого перехода, мы считаем целесообразным направление мандата специального климатического фонда на компенсацию процентных ставок по кредитам, или покрытие кредитных гарантий (на проекты зеленого перехода, – авт.)", – отмечает эксперт.
Еще в 2021 году в Украине начали разрабатывать закон "О системе торговли квотами на выбросы парниковых газов". Но вопрос: как именно должно выглядеть украинское СТВ – до сих пор является предметом обсуждений. Сценарий от ЕБА также не предлагает единого рецепта создания СТВ, больше призывает к дискуссии для поиска наилучшего варианта. Сейчаас понятно одно, какой бы ни была эта система, главное – чтобы она стала механизмом сотрудничества для достижения лучших результатов на пути к зеленой трансформации и интеграции в ЕС.
