Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов в 2024 году планирует разработать Систему торговли выбросами (СТВ). В частности, планируется принятие рамочного закона, который имплементирует европейские нормы по уменьшению выбросов углерода. Однако, реально ли готова Украина к запуску СТВ как законодательно, так и реально, ЭкоПолитика пообщалась с координатором Комитета промышленной экологии и устойчивого развития Европейской бизнес ассоциации Ольгой Бойко.
- Как вы оцениваете подготовку Украины к внедрению системы торговли квотами на выбросы? Готова ли законодательная основа?
Я обычно стараюсь дать свою оценку, но в данном случае соглашусь с видением Еврокомиссии, обнародованном 8 ноября 2023 года в отчете по Украине в рамках пакета расширения. В частности, соответствие украинского законодательства праву ЕС в части защиты окружающей среды и климата оценено как содержащее "определенный уровень подготовки", то есть двойку. Это результат работы за 2022-2023 годы. При этом Еврокомиссия указывает на необходимость Украине срочно активизировать подготовку к запуску системы торговли квотами на выбросы парниковых газов (СТВ), а также усилить административную способность с точки зрения человеческих и финансовых ресурсов.
Хотя, следует отдать должное – в 2023 году Минприроды обновило некоторые постановления в сфере мониторинга, отчетности и верификации выбросов парниковых газов (МОВ) с учетом предложений бизнеса. Именно МОВ является основой для дальнейшего запуска СТВ.
- Министр защиты окружающей среды и природных ресурсов Руслан Стрелец заявил, что в Украине СТВ планируют запустить в 2025 или в тестовом режиме. По-вашему, это реально?
Действительно, мы уже полгода наблюдаем навязчивую идею главы Минприроды запустить СТВ в 2025 году. Планы таковы: принять закон о системе торговли выбросами в 2024 году, запустить СТВ в 2025 году в пилотном режиме, полноценно запустить СТВ в 2026 году.
Но есть ли у нас все необходимые для этого элементы?
Необходимыми предпосылками для запуска СТВ есть наличие в Украине реально работающей системы мониторинга, отчетности и верификации парниковых выбросов (МЗР) , а также утверждение обновленного Национально определенный взнос в Парижское соглашение (НОВ-3).
Система МОВ необходима для точного определения объемов выбросов парниковых газов, которые предприятия должны покрывать приобретенными квотами. Наиболее оптимально запустить СТВ минимум через три года после начала функционирования системы МОВ, когда будет достаточно верифицированных данных об объемах и динамике выбросов. По состоянию на начало 2024 года, учитывая продолжение военного положения, предприятия все еще имеют право на отсрочку подачи отчетов о выбросах в рамках МОВ. А значит, вероятность начать даже пилотную фазу уже сдвигается на 2027 год.
Примерно то же касается и НОВ-3, необходимого для установления лимита выбросов в СТВ. Документ должен быть ориентиром для объема предложения на рынке и будет иметь непосредственное влияние на цену и конкурентоспособность экономики. Поэтому разработку НОВ-3 целесообразно вести по схеме "снизу-вверх" – от предприятий до общегосударственного уровня. То есть сначала собрать информацию от компаний относительно их выбросов и планов их сокращения, а затем на основе этих данных определить цель по достижению определенных объемов парниковых выбросов на уровне государства. Это возможно будет сделать после окончания боевых действий.
Также следует найти ответы на другие ключевые вопросы, связанные с работой СТВ, какие отрасли и предприятия станут участниками рынка, какой будет верхний порог выбросов и какой будет механизм распределения бесплатных квот и тому подобное. И пожалуй, самое главное – какой институт будет отвечать за администрирование СТВ. Все это требует тщательного планирования и предварительного обсуждения со всеми стейкхолдерами, прежде всего – с предприятиями-участниками СТВ.
Более того, пока в утвержденном Плане деятельности Минприроды по подготовке проектов регуляторных актов на 2024 год, который состоит из 26 пунктов преимущественно в сферах пользования недрами и лесными ресурсами, вообще отсутствуют какие-либо намерения по работе в направлении противодействия изменению климата. Надеемся, это временно.
- Какие последствия следует ожидать украинским экспортерам в ЕС в случае, если Украина не успеет вовремя запустить собственное СТВ?
Хотелось бы, наконец, разорвать ложную связь между внедрением СТВ и механизмом пограничной углеродной корректировки (СВАМ). Разговоры о необходимости быстрого введения СТВ до 2026 года (когда начнется второй этап CBAM с введением фактической платы за выбросы СО2) как панацеи для избежания платы в рамках CBAM продолжаются уже более года. Но есть ли у них вменяемые основания?
Сегодня в мире существует по меньшей мере 10 национальных СТВ, из них 8 – в странах за пределами ЕС: Китай, Казахстан, Мексика, Черногория, Новая Зеландия, Республика Корея, Швейцария, Великобритания, Черногория. Однако, в перечень стран, освобожденных от СВАМ (Приложения III Регламента) вошла только Швейцария.
Кстати, целесообразно подробнее рассмотреть путь Швейцарии. Швейцарская СТВ стартовала в 2008 году с пятилетнего добровольного этапа. С 2013 года участие стало обязательным для крупных энергоемких предприятий и добровольным для средних, все они при этом освобождаются от уплаты налога на СО2. Швейцарская СТВ охватывает производство электроэнергии, промышленные предприятия (в основном цементный, химический, фармацевтический, целлюлозный, нефтеперерабатывающий и металлургический секторы), а также авиацию. В целом в СТВ Швейцарии участвуют 98 стационарных установок и 148 операторов воздушных судов, что охватывает около 10,6% общих выбросов парниковых газов страны.
В 2019 году между ЕС и Швейцарией было подписано соглашение о линковании (объединении) Швейцарской СТВ с СТВ ЕС. Переговоры по этому соглашению продолжались 10 лет, и пока – это единственное подобное соглашение.
Еще один пример – Великобритания, которая с 2005 года была участницей СТВ ЕС. После выхода из состава ЕС, в 2021 году страна ввела собственную СТВ, которая в некоторых моментах является более подстроенной под национальные экономические потребности и поддержку конкурентоспособности промышленности. Но это не помогло ей, как, собственно, Китаю и Мексике, запустившим свои СТВ в этом же году, получить исключение из-под СВАМ.
Именно поэтому наличие СТВ в Украине не должно рассматриваться исключительно как инструмент освобождения от СВАМ, а должно разрабатываться для постепенной адаптации экономики страны и участников – со стороны государства и со стороны эмитентов выбросов – к объединению с СТВ ЕС. Спешить в этом процессе нельзя, ведь это только навредит.
А для уменьшения влияния от СВАМ на украинскую экономику более эффективно будет наработать аналогичный инструмент, так называемый "украинский СВАМ", как это уже собираются сделать Великобритания, Республика Корея и другие.
- Поддерживает ли власть диалог с бизнесом по этому вопросу?
Первая основательная работа над созданием концепции СТВ в Украине с привлечением стейкхолдеров происходила в 2021-2023 годах в рамках проекта "Поддержка установления схемы торговли выбросами парниковых газов (СТВ) в Украине", который инициировало Немецкое общество международного сотрудничества (GIZ) совместно с международной консалтинговой компанией "аԁеІрһі". Это были вебинары, целью которых было ознакомить стейкхолдеров с базовыми элементами СТВ и привлечь их к разработке-дизайна будущей СТВ в Украине.
Однако, из-за полномасштабного вторжения все предыдущие наработки и рекомендации проекта потеряли актуальность, что значительно отодвинуло Украину в этом направлении.
Понимая всю сложность ситуации, Комитет промышленной экологии Европейской Бизнес Ассоциации в 2023 году подготовил концепцию внедрения схемы торговли квотами на выбросы в Украине. И уже даже было проведено первое экспертное обсуждение результатов исследования, а в уполномоченные органы, в том числе в Минприроды был направлен соответствующий позиционный документ.
Пока ответа мы не получили, но ждем его с нетерпением и готовы сотрудничать в этом направлении.
- По вашему мнению, сейчас создание собственного СТВ это потенциально лучший климатический инструмент, чем эконал?
СТВ и эконалог на выбросы СО2 – это инструменты углеродного ценообразования, направленные на сокращение объемов выбросов парниковых газов. В то же время, крупнейшие экономики мира выбирают СТВ в качестве инструмента углеродного ценообразования. По расчетам International Carbon Action Partnership, треть населения мира живет в странах, которые в той или иной степени ввели СТВ. Действием СТВ охвачено 17% глобальных выбросов СО2 и эта доля будет расти.
Вместе с тем, инструмент СТВ выглядит более гибким и имеет ряд преимуществ.
Во-первых, при эконалоге на выбросы СО2 цена остается фиксированной, а при СТВ – формируется самим рынком, что позволяет поддерживать климатические амбиции путем установления соответствующих лимитов выбросов СО2, тогда как в условиях существующего углеродного налогообложения ограничить выбросы напрямую невозможно. Также это – возможность предприятиям, которые уменьшили выбросы и не использовали квоты, продать их и получить дополнительные финансовые поступления и стимулы для продолжения декарбонизации.
Во-вторых, углеродное налогообложение предполагает, что предприятия полностью платят цену за выбросы СО2. В то же время СТВ обычно построены таким образом, что предприятия платят только часть цены СО2. Так, государство распределяет определенное количество квот бесплатно, тогда как остальные предприятия покупают либо на аукционах, которые проводит государство, либо на вторичном рынке у других участников.
В-третьих, СТВ предусматривает возможность целевого использования средств от платы за выбросы, в отличие от эконалога. В Украине средства от этого налога традиционно поступали в общий фонд Госбюджета (без целевого назначения) и рассматривались как источник государственных доходов. Это привело к потере привязки платы за выбросы углерода к стимулированию их снижения, поскольку снижение выбросов приводит к снижению доходов Госбюджета. В таком случае государство было незаинтересованным в снижении парниковых выбросов, а в случае, если эти выбросы будут снижаться, то государство может инициировать повышение ставок углеродного налога, чтобы сохранить источник наполнения бюджета.
С 1 января 2024 года в Украине 100% поступлений от уплаты эконалога на выбросы СО2 направляются в "Государственный фонд декарбонизации и энергоэффективной трансформации" – новая строка в Госбюджете. Полученные средства хотят использовать на реализацию мероприятий и государственных целевых программ в сфере энергоэффективности, увеличение использования возобновляемых источников энергии и альтернативных видов топлива, сокращение выбросов углерода, а также на компенсацию, возмещение, удешевление обязательств физических и юридических лиц по кредитным и лизинговым договорам в этих направлениях. Но, уже традиционно, этот амбициозный план не возможно реализовать, пока Кабмин не утвердит порядок использования средств Фонда.
В-четвертых, ключевые торговые партнеры Украины вводят свои СТВ. Кроме ЕС, СТВ действует в Китае, в некоторых штатах США. Готовится к запуску СТВ и Турция. Запуск украинской СТВ позволит в будущем договариваться о возможном взаимном признании СТВ других стран и особых условиях экономического сотрудничества, что имеет критическое значение, учитывая то, что внедрение механизмов трансграничной углеродной корректировки (СВАМ) станет распространенным.
- В вопросе углеродных рынков Украина отстает от ЕС минимум на 18 лет. Можем ли мы наверстать потерянное время и что нужно сделать для этого в первую очередь?
Если мы все сделаем правильно, то общий срок перехода к европейскому рынку торговли квотами на выбросы составит 12 лет.
Сейчас можно говорить о трех этапах запуска СТВ в Украине.
1) 2026-2027 годы – этап проработки процедур, необходимых для работы схемы, в ЕС аналогичный этап длился три года. Исходя из этого, он может быть полностью тестовым и проходить в демо-режиме, без влияния на расходы бизнеса, как это было в ЕС, и происходит сейчас в других странах.
2) 2028-2031 годы – этап таргетирования, то есть установление экономически обоснованной цены на тонну выбросов, которая будет учитывать динамику развития украинской экономики и допустимый уровень нагрузки предприятий углеродными платежами. В этом контексте, одним из возможных инструментов ценообразования может быть принцип "экономически обоснованной цены", а именно копирование уровня налоговой нагрузки углеродных платежей к ВВП, который имел место в течение 3-й и 4-й фаз СТВ ЕС, то есть начиная с 0,02% до 0,2%
3) 2032-2037 годы – этап приведения в соответствие цен на тонну выбросов к европейскому уровню. Этот этап должен быть наиболее длительным, чтобы избежать неблагоприятного влияния на экономику резкого роста цен на квоты на выбросы. После этого ожидается полная интеграция со схемой торговли квотами на выбросы ЕС.
- Должна ли Украина брать как образец для подражания СТВ или стоит ли все же пойти своим путем?
Основная цель внедрения СТВ в Украине – это адаптация отечественной экономики к интеграции в европейское экономическое пространство. Адаптация должна обеспечить сохранение конкурентоспособности экономики Украины в процессе зеленого энергетического перехода и присоединения к СТВ ЕС.
Речь идет о получении предприятиями опыта работы в СТВ, подготовке необходимых институтов управления, создании инструментов финансирования декарбонизации, снижении углеродоемкости отраслей промышленности до такого уровня, который позволит быть конкурентоспособными на рынке ЕС в рамках СТВ ЕС, постепенный переход к такому же уровню цен на парниковые выбросы, как в СТВ ЕС и тому подобное.
Поэтому целесообразно проектировать параметры системы украинской СТВ максимально приближенно к европейской модели, но с учетом состояния украинской экономики, пострадавшей от войны, степени технического развития украинских предприятий и специфики системы государственного управления и взаимодействия государства и бизнеса.
