У попередньому матеріалі ЕкоПолітика розповіла, як Україна за лічені тижні отримала одразу чотири законопроєкти щодо Національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів (НСТВ). Там ми навели лише загальні відмінності між ними. Сьогодні ж переходимо до найцікавішого: розглянемо всі ці документи докладно та прискіпливо, бо, як відомо, диявол ховається саме в деталях.
Порівняння чотирьох законопроєктів
Принципові моменти, які допоможуть швидше розібратися у всіх запропонованих міністерством і депутатами законопроєктах, задля зручності ми зібрали в таблицю.
Що одразу впадає у вічі, то це велика кількість технічних помилок і невідповідностей у текстах депутатських законодавчих ініціатив. Можемо припустити, що народні обранці здебільшого готували свої законопроєкти поспіхом, на основі міністерського варіанту, бо вони місцями дуже схожі за стилістикою і наповненням.
Іноді помилки у проєктах закону авторства народних обранців дуже суттєві: наприклад, одна й та сама функція закріплюється за двома різними виконавцями або в тексті законопроєкту трапляється дублювання чи посилання на відсутню статтю. Детальніше — внизу таблиці.
| Параметри | Проєкт Мінекономіки | № 15386 "Про національну систему торгівлі квотами на викиди парникових газів" | № 15386-1 "Про засади функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів" | № 15386-2 "Про національну систему торгівлі квотами на викиди парникових газів" |
|---|---|---|---|---|
| Обсяг законопроєкту | 107 сторінок (13 розділів, 72 статті та 2 додатки) | 42 сторінки (9 розділів, 38 статей і 2 додатки) | 76 сторінок (12 розділів, 56 статей і 2 додатки) | 50 сторінок (9 розділів, 39 статей і 2 додатки) |
| Початок першої фази | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року |
| Завершення першої фази | Не раніше ніж через три роки після завершення воєнного стану | 31 грудня 2030 року | Не раніше ніж через три роки після завершення воєнного стану | Через 5 років від дати припинення або скасування воєнного стану |
| Завершення другої фази | Коли ціна квоти, випущеної в межах НСТВ, досягне рівня ціни квоти у межах EU ETS | Коли ціна квоти, випущеної в межах НСТВ, досягне рівня ціни квоти у межах EU ETS | У момент інтеграції України в EU ETS | 31 грудня 2042 року |
| Охоплення | Промислові установки, авіація, морський транспорт | Лише промислові установки. Скорочення викидів від морського транспорту й авіації регулюватимуться окремим законом | Промислові установки, внутрішня авіація, морський транспорт | Промислові установки, авіація, морський транспорт |
| Основне управління НСТВ | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор | Кабмін, Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження, Держекоінспекція | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор |
| Загальна кількість квот: на І фазі на ІІ фазі на ІІІ фазі | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки визначається адміністратором НСТВ | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки відповідно до міжнародних договорів України щодо участі у СТВ ЄС і європейського законодавства | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки Не вказано | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки відповідно до міжнародних договорів України щодо участі у СТВ ЄС і європейського законодавства |
| Розпорядник доходів | Новий Фонд модернізації України, який є бюджетною установою | Чинний Фонд декарбонізації України | Новий цільовий Фонд | Чинний Фонд декарбонізації України |
| Базова підтримка інвестиційних та інноваційних проєктів | До 30% від вартості | До 10% | До 30% | До 50% |
| Підтримка інновацій | До 60–100% релевантних витрат | 10%, крім поворотного фінансування | До 60–100% релевантних витрат | Через сертифікати декарбонізаційного зарахування, але не більш ніж 90% |
| Безоплатні квоти | На третій фазі | Уже на другій фазі | Взагалі не згадуються. Натомість автори пропонують зменшити зобов’язання коштом сертифікатів декарбонізаційного зарахування | На третій фазі НСТВ |
| Обов’язковий відсоток квот, поданих для анулювання | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% 2031 рік — 61% 2032 рік — 73,5% 2033 рік — 86% 2034 рік — 100% | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% Надалі — 100% | 2028 рік — 8,5% 2029 рік — 19% 2030 рік — 41% 2031 рік — 52% 2032 рік — 62,5% 2033 рік — 73% 2034 рік — 85% 2035 рік — 85% 2036 рік — 85% 2037 рік — 85% 2038 рік — 100% | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% 2031 рік — 61% 2032 рік — 73,5% 2033 рік — 86% 2034 рік і надалі — 100% |
| Сертифікат декарбонізаційного зарахування | Передбачений | Відсутній | Передбачений | Передбачений |
| Скасування податку на CO₂ для учасників НСТВ | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу | Не передбачено | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу протягом 9 місяців із дня опублікування Закону |
| Інтеграція з EU ETS | Найдетальніший у цьому плані з усіх чотирьох. Передбачає окрему статтю про зв'язок з іншими СТВ, міжнародні договори, взаємне визнання квот і правову основу для інтеграції. | Інтеграція задекларована як стратегічна мета і третя фаза розвитку НСТВ. Детальний механізм відсутній. | Розгорнутіший підхід, ніж у № 15386: інтеграція закладена в меті, принципах, визначенні фаз НСТВ, державній політиці й окремих нормах про міжнародне співробітництво. | Практично повторює підхід № 15386-1: інтеграція є стратегічною метою, закріплена в правових основах, принципах і фазах НСТВ, однак окремої процедури юридичного та технічного з'єднання з EU ETS немає. |
| Технічні та змістові помилки | Перша версія була неналежно оформлена для подання — згодом завантажили іншу. 1. Стаття 9 відсутня: одразу після статті 8 йде стаття 10. 2. У статті 7 дві різні частини мають номер 2: одна визначає повноваження компетентного органу, інша — органу державного екологічного нагляду. 3. У статті 25 перелік напрямів використання доходів сформульовано так, що державна підтримка бізнесу та фінансування адміністратора фактично зливаються в один пункт. 4. Неправильно пронумеровано останній розділ: замість IX йде XI. | 1. Стаття 21 відсутня: одразу після статті 20 йде стаття 22. 2. Водночас у тексті документа є одразу два посилання на цю відсутню статтю 21. 3. У статті 20 також порушена внутрішня структура: після частини 6 положення, які мали би бути її підпунктами, продовжують нумеруватися як окремі частини 7–10. | 1. У статті 19 один і той самий порядок декарбонізаційного зарахування отримав одразу двох господарів. Частина 17 доручає затвердити його компетентному органу, а наступна — Кабміну. 2. Стаття 27 помилково відсилає до статті 19 щодо аукціонів, хоча їх регулює стаття 18. 3. Перехідні положення посилаються на статтю 43, якої у документі взагалі немає. 4. У статті 7 двічі пронумерована частина третя. 5. Так само, як і у №15386, неправильно пронумеровано останній розділ: замість IX йде XI. |
Ще один момент, який свідчить про ґрунтовність підготовки міністерського законопроєкту, на відміну від всіх депутатських: фахівці, які над ним працювали, підготували фінансово-економічні розрахунки до тексту. У них містяться, зокрема, стратегічні цілі й показники результату, загальна вартість його формування та реалізації, прямі та непрямі витрати, видатки і доходи бюджету.
Хто отримає контроль над вуглецевим ринком
Найпомітніша відмінність між документами полягає в тому, хто управлятиме НСТВ.
Усі законопроєкти, крім № 15386, передбачають окремого адміністратора — юридичну особу публічного права, яка реєструватиме учасників, управлятиме квотами, вестиме реєстр і перевірятиме виконання зобов’язань. Політику формуватиме Мінекономіки, Національна комісія з цінних паперів і фондового ринку (НКЦПФР) наглядатиме за ринком, а новий окремий фонд фінансуватиме проєкти. Конструкція складніша, зате повноваження не зібрані в одних руках.
У №15386 окремого адміністратора немає. Його функції разом із формуванням політики, встановленням обмежень на викиди та контролем за квотами отримує Держенергоефективності. Підпорядкований агентству Фонд декарбонізації акумулюватиме доходи НСТВ і стане технічним адміністратором Єдиної державної системи управління викидами. Правила, квоти, реєстр і кошти опиняються в одній вертикалі.
№15386-2 пропонує проміжний варіант. Мінекономіки відповідатиме за дозволи, плани моніторингу, декарбонізаційні сертифікати та судноплавні компанії. Проте управління ринком, квотами, реєстром і фінансовими потоками залишатиметься за Держенергоефективності.
Бізнес раніше виступав за незалежну інституцію, підпорядковану Кабміну, та наглядовий орган за участю держави, підприємств і представника Єврокомісії. З чотирьох моделей найближчими до такого розподілу повноважень є міністерський проєкт і № 15386-1.
Головна скарбничка: де акумулюватимуться надходження від продажу квот
Одна з головних суперечок точиться навколо фонду, до якого надходитимуть кошти від продажу квот, і того, хто вирішуватиме, як їх витрачати.
Міністерський проєкт передбачав створення окремого Фонду модернізації України. Схожу модель пропонує законопроєкт № 15386-1: доходи НСТВ мають акумулюватися у новому цільовому фонді.
Документи № 15386 і № 15386-2 нової скарбнички не створюють. Вуглецеві доходи пропонують спрямовувати до чинного державного фонду декарбонізації та енергоефективної трансформації, пов’язаного з Держенергоефективності.
І це тоді як до раціональності використання коштів Фондом декарбонізації вже не раз виникали запитання. Як раніше писала ЕкоПолітика, його кошти спрямовують на доволі різні потреби, іноді дуже далекі від декарбонізації: від встановлення сонячних електростанцій у державних установах до підтримки ОСББ і житлово-комунального сектору та закупівлі лічильників газу.
Експерти наголошують, що через таку розпорошеність Фонд віддаляється від своєї початкової мети — декарбонізації промисловості. Складається ситуація, коли основні платники екоподатку позбавлені можливості скористатися підтримкою державного фонду, який самі ж і наповнюють.
Відрізняється і щедрість державної підтримки. № 15386 дає змогу безповоротно покрити не більш ніж 10% від вартості проєкту, чого критично недостатньо для великих промислових підприємств. У міністерській версії та № 15386-2 ліміт становить 30%. № 15386-1 також встановлює базові 30%, але для окремих інновацій передбачає фінансування до 60% або й навіть 100% витрат.
Водночас №15386-2 дозволяє спрямувати на декарбонізацію секторів НСТВ не більше від половини доходів, а щонайменше 10% резервує на роботу адміністратора та реєстру.
Отже, питання полягає не лише в тому, створювати новий фонд чи залишити чинний. Від обраної моделі залежить, чи буде сплачені кошти спрямовано на декарбонізацію, чи вони безслідно розчиняться в невідомих і сумнівних програмах ЖКГ.
Вуглецевий рахунок: скільки заплатить реальний сектор
Остаточний обсяг коштів, які підприємства змушені будуть сплачувати після запровадження НСТВ, залежатиме не лише від ціни квоти. Важливо, яку частину викидів потрібно буде покрити, чи отримає бізнес безоплатні квоти, чи зможе зарахувати власні інвестиції та чи залишиться паралельно податок на викиди СО₂.
Безоплатні квоти
№ 15386 є єдиним документом, який дозволяє безоплатно розподіляти квоти вже на другій фазі НСТВ. Їх зможуть отримувати установки з високим ризиком втрати конкурентоспроможності або витоку вуглецю, а також підприємства, стратегічно важливі для економіки й експорту.
Міністерський проєкт і № 15386-2 не передбачають безоплатного розподілу на перших двох фазах. Він з’являється лише після повної інтеграції України з EU ETS і має здійснюватися за європейськими правилами. А автори проєкту закону № 15386-1 узагалі не згадують про безкоштовні квоти.
Сертифікат замість безкоштовної квоти
Всі законопроєкти, крім № 15386, пропонують запровадити сертифікати декарбонізаційного зарахування. Їх зможуть отримати підприємства, які інвестували власні кошти у попередньо схвалений проєкт декарбонізації.
Упродовж одного року підприємство у такий спосіб зможе зменшити своє зобов’язання максимум на 90%. Тобто щонайменше 10% усе одно доведеться покрити квотами або платою за заміщення, але решту коштів теоретично можна буде витратити на переоснащення власного виробництва.
На папері це логічно, а ось на практиці все залежатиме від того, хто і за якими критеріями схвалюватиме проєкти та підтверджуватиме понесені витрати.
У № 15386 такого механізму немає. Підприємство або купує квоти, або сплачує плату за заміщення, або користується безоплатним розподілом на другій фазі.
А що буде з податком на СО₂?
Запуск НСТВ не скасовує податок на викиди вуглецю автоматично. Для цього потрібні окремі зміни до Податкового кодексу.
Міністерський проєкт, № 15386 і № 15386-2 у перехідних положеннях доручають Кабміну підготувати зміни, за якими податок на СО₂ не справлятиметься з викидів установок, охоплених НСТВ. У № 15386-1 автори взагалі не згадали про цей досить чутливий для промисловості платіж.
Питання екоподатку не можна залишати на невизначене "врегулюємо пізніше". До першого читання має бути зрозуміло, коли припиняється податкове зобов’язання, як варто уникнути подвійної плати та що відбуватиметься у перехідний період. Інакше НСТВ ризикує почати роботу за старою державною традицією: новий платіж уже запровадили, а старий забули скасувати.
Переможець отримає не лише авторство реформи
Парламент обиратиме не просто спосіб порахувати тонни CO₂ і продати підприємствам квоти. Від фінального тексту залежить:
-
чи отримають українські заводи кошти на модернізацію, чи НСТВ стане ще одним платежем за право продовжувати працювати;
-
чи буде адміністратор незалежним, чи контроль над квотами, реєстром і доходами замкнуть на одній структурі;
-
чи визнає ЄС українську систему, чи вона ще тривалий час діятиме окремо від європейської.
І, зрештою, хто розпоряджатиметься вуглецевими мільярдами. Скорочення викидів у всіх чотирьох законопроєктах описано однаково красиво. А ось справжні відмінності починаються там, де з’являються гроші та повноваження.
