Євроінтеграція України – це, перш за все, інтеграція з європейськими ринками. Ринок вуглецю – один із них, і тут ми відстали від європейців вже на 18 років. З 2005-го у ЄС розпочали впроваджувати систему торгівлі квотами на викиди парникових газів (EU ETS). А ми ж досі не напрацювали навіть чітке бачення української СТВ. 12 вересня члени Комітету промислової екології та сталого розвитку Європейської Бізнес Асоціації(ЄБА) презентували дослідження "Концепція побудови системи торгівлі квотами на викиди в Україні. Шлях до сталого розвитку, крок до ЄС". Концепція з позиції бізнесу визначає можливі основні етапи та особливості впровадження торгівлі квотами в Україні. Ми в ЕкоПолітиці зібрали основні пропозиції до становлення СТВ та застереження щодо них.
Навіщо Україні система торгівлі квотами?
Система торгівлі квотами (СТВ) – це ринок, на якому компанії купують квоти на викиди, що дозволяє їм здійснювати господарську діяльність. В рамках цього ринку підприємства отримують також додаткові стимули для декарбонізації за рахунок реалізації цих квот.
За статистикою ЄБА, система торгівлі квотами охоплює 17% викидів у світі, а 55% світової економіки створюють країни, де діє СТВ.
Готуючись до впровадження СТВ в Україні в першу чергу потрібно визначитися – навіщо вона нам потрібна. Якщо для країн Європи відповідь на це питання однозначна: щоб зменшити викиди, – то для нас це наразі не зовсім актуально. Через війну в Україні суттєво скоротилося виробництво, а разом з тим і викиди. Як наслідок, наша країна вже перевиконала і перший(НВВ1) і другий(НВВ2) національно визначені внески до Паризької угоди.
Щоправда деякі з фахівців переконані, з часом проблема зменшення викидів для України ще актуалізується. Як зазначає керівник напрямку енергетика та клімат Центру економічного відновлення Володимир Бужан: "Якщо ми відновлюємо повністю територіальну цілісність до 1991 року, то обсяг викидів у нас збільшиться. На окупованих територіях досі велика кількість установок, які працюють на вугіллі, промислових підприємств, які знаходяться у застарілому стані. Я базуюся на Плані відновлення України. Ми порахували індикатори там і зростання відбувається в діапазоні 310-360 млн тонн".
Та не зважаючи на ситуацію, запровадження СТВ все одно важливе для України. Контроль за викидами дозволить зробити виробництво більш енергоефективним та сприятиме росту економіки, що важливо на етапі повоєнного відновлення.
"Наша економіка наразі чи не повністю залежить від країн-партнерів. Вони допомагають нам і зброєю, і ресурсами для соціальних виплат, але так буде не завжди. Післявоєнне перезавантаження економіки – це така ж запорука безпеки, як армія чи геополітика. Довгостроковий сталий розвиток країни можливий лише на умовах зеленого переходу. А схема торгівлі квотами на викиди є центральним елементом кліматичної політики, який визначає його успіх", – зазначає координатор комітету промислової екології та сталого розвитку ЄБА Ольга Бойко.
Звісно, в Україні вже діє податок на викиди CO2, він добре знайомий бізнесу та державі. Але СТВ – це більш гнучкий механізм. Завдяки обмеженню верхньої межі викидів, а також можливості продати надлишкові квоти підприємства мотивовані проводити енергомодернізацію значно більше, ніж просто сплачуючи податок. До того ж, оскільки ціна квот буде формуватися ринком, це зменшить зарегульованість та ручне управління цієї сфери, на що останнім часом скаржилася бізнес спільнота.
"Ми розуміємо, що без зелених цілей, без СТВ, без вимірювальних результатів ми не отримаємо інвестицій. Зараз колір інвестицій – зелений. Він був таким ще до війни і енергетична криза у Європі його не змінила", – наголошує Голова комітету промислової екології та сталого розвитку Європейської Бізнес Асоціації Станіслав Зінченко.
Врешті, створення СТВ – це обов’язок України за угодою про асоціацію з ЄС.
Якими можуть бути етапи запуску СТВ?
EU ETS пройшла 4 фази запуску і налагодження роботи. У кожній з цих фаз збільшувалася кількість газів, які підпадають під квотування, розширювався перелік секторів економіки, викиди яких повинні обмежуватися квотами, зменшувалася верхня межа викидів та відсоток квот, які розподіляються безкоштовно. Також до системи постійно додавалися нові держави.
У ЄБА наголошують, для запуску СТВ в Україні має належним чином працювати система моніторингу викидів парникових газів. Також необхідно оновити цілі третього національно-визначеного внеску до Паризької угоди. Тому експерти асоціації пропонують запланувати запуск української СТВ не раніше ніж з 2026 року, розділивши її на такі 3 етапи:
- Тестовий (2 роки, 2026-2027): Цей етап передбачає опрацювання процедур, необхідних для роботи СТВ. В EU ETS аналогічний етап тривав три роки.
- Таргетування економічно обґрунтованої ціни (4 роки, 2028-2031): Етап враховуватиме динаміку розвитку української економіки та допустимий рівень навантаження підприємств вуглецевими платежами. Таргетування дозволить поступово збільшувати ціну СО2 без істотного тиску на конкурентоспроможність підприємств.
- Адаптація до цін, що діють в EU ETS (6 років, 2032-2037): Етап відповідає за досягнення загальної цілі української СТВ щодо адаптації української економіки до європейського рівня цін. Третій етап має бути найбільш тривалим, щоб уникнути шоків для економіки.
Вже з 2038 року можлива інтеграція української СТВ з EU ETS. Загалом же перехід до СТВ в Україні може тривати 12 років. У Європі в свій час це зайняло 17 років, але експерти переконані, що використовуючи досвід партнерів ми зможемо впоратися швидше.
Водночас, на думку заступника директора проєкту "Підтримка впровадження схеми торгівлі квотами на викиди парникових газів в Україні(СТВ)" GIZ Павла Масюкова, 2038 рік – це надто дальній горизонт, зважаючи на те, що Україна планує доєднатися до ЄС у більш стислі терміни.
Що має охоплювати СТВ?
В Україні є дві основні групи промисловості, які створюють майже усі викиди CO2: енергетика – 46,5% та переробна промисловість 45,7%. Саме ці галузі були включені до EU ETS у першій фазі, і їх же експерти пропонують включити до української СТВ на першому етапі.
За європейською практикою авіація, морський та автомобільний транспорт, а також інші галузі варто включати в СТВ на більш пізніх етапах.
На думку ЄБА таким чином українська СТВ може охопити до 30% викидів парникових газів. Це близько до результату ЄС, де рівень охоплення – 38%.
Також українська СТВ, на думку ЄБА має поширюватися на ті ж гази, що і EU ETS (CO, N2O, PFC). Однак, на першому етапі доцільно зосередитись на викидах СО2.
Якою має бути верхня межа викидів?
На думку ЄБА буде доцільним, щоб верхній ліміт викидів встановлювався на основі оновленого національно-визначеного внеску (НВВ3) з урахуванням післявоєнного відновлення економіки. Для цього необхідно переглянути формування цілей НВВ. Зокрема, визначати їх не "зверху" – від держави, а "знизу": спочатку збирати інформацію про викиди з підприємств, а потім визначати загальнодержавну мету з урахуванням можливостей до зниження викидів.
Павло Масюков же тут наголошує, що в умовах військової агресії дані про викиди 2022 чи 2023 року будуть не репрезентативними, до того ж наразі вони збираються не належним чином.
"Виходячи з наявної інформації, я б не став відкидати варіанту оціночного визначення кепу", – говорить він та радить взяти для оцінки національну інвентаризацію за довоєнний період.
Як розподіляти квоти на викиди?
В ЄБА пропонують зберегти європейський досвід і частину квот розподіляти безкоштовно, а частину – на аукціонах. Адже різні галузі мають різний потенціал до зниження викидів та запобігання "витоку вуглецю"(перенесення підприємств у країни з меншою ціною СО2 і менш жорстким екологічним регулюванням).
В Україні, з урахуванням перспектив євроінтеграції, для розподілу безкоштовних квот можна застосовувати бенчмарки(розраховуються на підставі викидів найбільш ефективних гравців галузі), але використовуючи корегуючі коефіцієнти. Наприклад, можна почати з коефіцієнту 1 і поступово знижуватися до 0.
"Цей підхід є більш гнучким, бо корегуючий коефіцієнт можна використовувати, зокрема, як інструмент інтервенції, якщо не буде дотримано таргетованої цільової ціни на викиди", – говорить Ольга Бойко.
Як формувати ціну квот на викиди?
Ціна на викиди, на думку ЄБА, повинна змінюватися на кожному з етапів впровадження системи. На першому етапі вона не матиме вирішального значення, а одним із можливих інструментів ціноутворення може бути принцип економічно-обгрунтованої ціни, коли копіюється рівень податкового навантаження вуглецевих платежів до рівня ВВП кожної країни або ЄС.
З третього ж етапу доцільним буде перейти на рівень цін на квоти, що дорівнює рівню цін у ЄС на той момент.
Якою має бути структура управління українською СТВ?
Це питання для експертів найбільш дискусійне. Адже досі немає єдиної думки щодо того, у чиєму підпорядкуванні взагалі має бути українська СТВ.
EU ETS є досить вільною системою. Країни-учасники самостійно обирають: адміністратора цієї системи на національному рівні; адміністратора національної частини загальноєвропейського реєстру; відповідальну особу за проведення аукціонів; платформу для проведення аукціонів; органи, відповідальні за видачу дозволів на викиди парникових газів і т.д. Тому і для української СТВ ми вільні у виборі.
Щодо того, хто міг би займатися адмініструванням цієї системи, то у ЄБА є аж три варіанти. Перш за все, це Міністерство захисту довкілля і природних ресурсів. Аналогічна система діє у більшості країн Європи(Болгарія, Чехія, Естонія, Франція, Ірландія, Ісландія, Норвегія, Португалія, Швейцарія та інші). В інших країнах ЄС також є приклади, коли центральним компетентним органом з питань EU ETS є інституція, що входить до складу або підпорядковується місцевому міністерству екології. Так, у Німеччині за імплементацію вимог європейського законодавства з ETS відповідає German Emissions Trading Authority, яке входить до складу German Environment Agency.
Але тут важливо розуміти, що європейські міністерства екології не дорівнюють українському та мають суттєво більше інституційної спроможності. Також в умовах української системи управління така структура адміністрування створює корупційні ризики та конфлікт інтересів до цілей економічного розвитку та відновлення промисловості. Окрім цього, у Міндовкілля відсутні цілі, пов’язані із запровадженням СТВ, а також необхідні компетенції для запуску цієї системи.
Варіант два – це може бути окрема спеціалізована інституція в структурі Міністерства економіки, діяльність якого і спрямована на економічний розвиток, що відповідає меті української СТВ. Водночас, це міністерство не має цілей, пов’язаних з протидією кліматичним змінам.
Також для адміністрування можна створити і незалежну інституцію. Саме так вчинили Мальта і Нідерланди, передавши функції з питань ETS окремим незалежним органам – Malta Resources Authority і Netherlands Emissions Authority відповідно. Однак в Україні це ускладнить і так складну систему державного регулювання.
Адміністратор не обов’язково має бути один. Ці функції можуть ділити кілка органів. Тому на думку ЄБА в Україні найбільш доцільно перекласти функції щодо адміністрування системи на Мінекономіки, забезпечивши йому встановлення кліматичних цілей у діяльності. А також створити окрему інституцію, яка адмініструватиме СТВ.
Контроль за всією системою має здійснювати профільний Наглядовий комітет, який забезпечить систему противаг.
Володимир Бужан підтримує ідею ЄБА та підкреслює, якщо розробкою СТВ ще може займатися Міндовкілля, то саме управління системою повинне здійснювати Мінекономіки, адже це – економічне питання.
Водночас, на думку старшої про’ктної менеджерки Офісу реформ Кабінету Міністрів України Марини Денисюк, надання Мінекономіки функцій в частині зеленої трансформації є дещо передчасним і поки це питання варто лишити в компетенції іншої структури:
"В уряді України питанням зеленого курсу займалася віцеперм’єрка з Євроінтеграції… В частині зеленого курсу стоїть не тільки питання викидів СО2, а й питання забруднення(як промислового та повоєнного відновлення екосистем). Це величезні кошти, яких в Україні в повоєнний період не буде. Тому, це поки що більш глобальна євроінтеграційна історія, яка повинна бути стимульована грошима".
Питання ж щодо створення окремого органу на думку Марини Денисюк ще кілька років після війни буде заблокованим як з боку ЄС, так і внутрішньоукраїнськими політичними лідерами.
"Нам треба спочатку реформувати свою державну систему, а потім створювати щось нове", – зазначає вона.
Як використовувати отримані від продажу квот кошти?
Система податків на викиди в Україні найбільше критики за час свого існування отримувала саме через нецільове використання отриманих від неї коштів. Ми в ЕкоПолітиці неодноразово писали про такі випадки. До прикладу, про мільйонні кошториси на "паперову" роботу на Дніпропетровщині чи використання коштів на фестивалі з танцями на пілоні на Хмельниччині.
Цільове використання коштів – це важливий елемент підтримки роботи СТВ. В ЄС, зокрема, ними наповнюється Інноваційний фонд, який сприяє зеленій трансформації та Європейський соціальний фонд, який нівелює вплив від неї.
За європейською практикою країни мають певну свободу щодо того, як використовувати отримані кошти, але специфіка регулювання у нашій країні навпаки вимагає цільового використання: 100% з отриманого має йти у кліматичний фонд – говорить Бойко.
"Зважаючи на недостатність коштів для фінансування зеленого переходу ми вважаємо доцільним спрямування мандату спеціального кліматичного фонду на компенсацію відсоткових ставок за кредитами, або покриття кредитних гарантій(на проекти зеленого переходу, – авт.)", – наголошує експертка.
Ще у 2021 році в Україні почали розробляти закон "Про систему торгівлі квотами на викиди парникових газів". Але питання: як саме має виглядати українська СТВ, – досі є предметом обговорень. Сценарій від ЄБА також не пропонує єдиного рецепту створення СТВ, а більше закликає до дискусії для пошуку найкращого варіанту. Поки зрозуміло одне, якою б не була ця система, головне – щоб вона стала механізмом співпраці для досягнення кращих результатів на шляху до зеленої трансформації і інтеграції до ЄС.
