В Україні щойно закінчилося громадське обговорення законопроєкту "Про засади функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів" (НСТВ). Але вже зараз зрозуміло: запуск вітчизняної системи — це не так про екологічну реформу, як про дуже масштабну економічну та фінансову трансформацію промисловості.
Фактично зараз обговорюється не те, як встановити ціну на викиди СО₂. На кону — набагато принциповіші питання:
- хто заплатить за декарбонізацію?
- де бізнес в умовах повномасштабної війни братиме гроші на модернізацію своїх виробництв?
- як не перетворити НСТВ на додатковий фінансовий тягар для промисловості?
- як поєднати євроінтеграцію з післявоєнним відновленням економіки?
Щоб знайти відповіді на них, ЕкоПолітика поспілкувалася з експертами, які поглиблено вивчають європейський досвід запровадження СТВ, фінансовий складник декарбонізації у ЄС, до того ж добре обізнані з поточною ситуацією в українському виробничому секторі.
У цьому матеріалі не буде цифр, графіків і результатів моделювання. Ми розповімо про принципові позиції, без дотримання яких усі розрахунки та прогнози науковців та аналітиків просто втрачають сенс.
Чому Україна не може просто скопіювати європейський досвід
Перше, що варто усвідомлювати: формуючи власну систему торгівлі викидами під час повномасштабної війни, Україна опиняється в принципово інших умовах, аніж свого часу ЄС. Якщо європейська СТВ запускалася в економіці, яка мала доступ до капіталу та стабільні джерела фінансування, то наша країна намагається впровадити аналогічний механізм, перебуваючи у стані війни та одночасно з післявоєнною відбудовою.
Другим принциповим фактором є час, відведений для запуску НСТВ та EU ETS.
"ЄС 15 років налаштовує власну СТВ, і вона, як виявилося після нещодавніх дискусій, не працює чи працює неефективно. Тому ставити ціль впровадити НСТВ за 3–5 років під час війни — це дуже амбіційно й не надто розумно", — впевнений голова Комітету промислової екології та сталого розвитку Європейської Бізнес Асоціації (ЄБА) Станіслав Зінченко.
На унікальності специфіки України з точки зору процесу екомодернізації наголошує й інший експерт — к.т.н., заступник директора проєктів "Найкращі доступні технології та методи управління (НДТМ) для України" та "Підтримка України в імплементації Паризької угоди та адаптації до впливу зміни клімату в Чорноморському регіоні (PAABS)", що виконується GIZ за дорученням уряду Німеччини в межах Міжнародної кліматичної ініціативи (IKI) Андрій Гунько. Він вказує на такі особливості: процес приватизації радянських підприємств, відсутність жорсткої політики держави щодо екологічних вимог, дешеві енергетичні та сировинні ресурси.
Тому обидва експерти одностайні у думці, що класичні європейські інструменти "м'якого тиску" (наприклад, високі штрафи чи різке підняття ставки податку на CO2) в українських реаліях повоєнного відновлення та дефіциту капіталу не зможуть стати головним драйвером екомодернізації промисловості, оскільки у підприємств просто немає капіталу для модернізації.
Запуск НСТВ без інвестицій у декарбонізацію — шлях у нікуди
Усі опитані нами експерти одностайні: наявність фінансових ресурсів для модернізації підприємств критично важлива. Адже, як дуже слушно зауважила голова ESG Liga Асоціації професіоналів довкілля (PAEW) Ольга Семків, сама собою система торгівлі викидами не декарбонізує промисловість автоматично — вона лише створює ціновий сигнал.
"Реальне скорочення викидів відбувається лише тоді, коли підприємства мають доступ до технологій, експертизи та фінансування модернізації", — пояснює експертка.
Тому для України найважливішими вона вважає не так ринкові механізми, як інструменти, що дають змогу профінансувати заходи з декарбонізації. За словами Ольги Семків, особливої уваги потребують так звані hard-to-abate сектори: металургія, цементна, хімічна промисловість та енергетика. Саме на ці галузі припадає значна частина промислових викидів, водночас вони потребують найбільших інвестицій для переходу на низьковуглецеві технології.
"І Європейський Союз визнає, що для таких секторів самого лише вуглецевого ціноутворення недостатньо: потрібна окрема інвестиційна підтримка технологічної трансформації", — розповідає фахівчиня.
Семків наголошує, що для України це особливо актуально, оскільки відразу вирішуються два завдання — декарбонізація та післявоєнна відбудова промисловості.
Хто заплатить за модернізацію
Ми запитали в експертів, які фінансові ресурси вітчизняні підприємства залучають найчастіше для декарбонізаційних проєктів та чи є допомога від держави. За їхніми словами, ситуація наразі критична. За даними Станіслава Зінченка, 100% тих небагатьох екологічних та модернізаційних проєктів, які зараз реалізуються, підприємства фінансують власним коштом.
"Доступ до довгострокового іноземного капіталу для України наразі фактично закрито через надвисокі воєнні ризики. Міжнародні фінансові інституції (МФІ) фінансують переважно державний сектор, енергетичну інфраструктуру або критичне відновлення, але не приватну велику промисловість. Доступ до "зелених облігацій" (Green Bonds) для українських емітентів нині є теоретичним", — говорить експерт.
Він констатує, що прямої фінансової допомоги від держави на декарбонізацію промисловості немає. Замість цього держава часто вилучає обігові кошти бізнесу через податкові механізми.
"Єдине, що зараз присутнє, це регуляторні поступки чи спрощення процедур, але це не гроші. Без зміни цієї парадигми ми не зможемо досягти жодної з кліматичних цілей — тільки через деіндустріалізацію та закриття підприємств", — попередив фахівець.
За інформацією Ольги Семків, на практиці більшість українських компаній реалізує екологічні й енергоефективні проєкти переважно власним коштом або за допомогою міжнародного фінансування.
"Саме міжнародні фінансові організації та донорські програми наразі залишаються головним джерелом зовнішнього капіталу для декарбонізації", — розповідає вона.
Фахівчиня констатує, що можливості державної підтримки залишаються обмеженими через війну та значне навантаження на бюджет. Тому питання залучення приватного та міжнародного капіталу для фінансування "зеленого" переходу є критично важливим.
Андрій Гунько розповів про досвід Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH у впровадженні 4 проєктів в Україні, який свідчить про диверсифікацію фінансових ресурсів.
"Фінансування в межах Грантової програми, що реалізується проєктом "Найкращі доступні технології та методи управління (НДТМ) для України" та фінансується урядом Німеччини з 2023 року, надавалось у розмірі не більш ніж 20% вартості проєкту і не більше від €2 млн, у співвідношенні 20/20/60 (грант GIZ/кредит/власні кошти). Досвід показав, що підприємства надавали перевагу збільшенню частки українського банківського кредиту і зменшенню частки власних коштів. Надання €4 млн грантового фінансування допомогло реалізувати чотири проєкти на загальну суму у €20 млн на підприємствах молочного, паперового, хімічного та металургійного виробництва", — розповів експерт.
Фінансові інструменти для українського "зеленого" переходу
Всі опитані нами фахівці впевнені: підхід до фінансування декарбонізації в Україні має бути максимально комплексним — міксом стимулів і прямої підтримки. Вони бачать такі можливі джерела:
1. Цільові гранти та механізми змішаного фінансування за участю МФІ та донорів. Саме їх Станіслав Зінченко вважає базовим складником.
"Проєкти декарбонізації в металургії чи цементній галузі мають окупність у 10–15–20 років. Без безповоротного чи пільгового фінансування від ЄС, ЄБРР чи Світового банку масштабний старт неможливий", — запевняє він.
За даними Андрія Гунька, щоби знизити ризики для комерційних банків і приватних інвесторів та перетворити "неокупні" екологічні проєкти на банківські, безповоротні гранти від Світового банку, ЄБРР чи в межах інструментів на кшталт Ukraine Facility мають покривати 20–40% вартості великих технологічних проєктів.
2. Пільгові "зелені" кредити (Green Loans) з субсидованою ставкою. Голова комітету ЄБА зазначив, що Україні потрібні програми на кшталт "5-7-9%", але масштабовані під велику промисловість і прив'язані до конкретного показника зниження викидів.
З необхідністю адаптовувати державні кредитні програми до потреб модернізації великого бізнесу погоджується й Андрій Гунько. Він додає:
"Також ефективним може бути створення державної програми, схожої на "теплі кредити" для населення, задля компенсації ставок за банківськими кредитами на закупівлю енергоефективного обладнання".
3. Державні гарантії.
4. Податкові стимули та пільги, зокрема на імпорт "зелених" технологій, а також прискорена амортизація. Вони мають зменшити податкове навантаження та звільнити капітал підприємств для інвестицій у декарбонізацію.
"Частково ці інструменти застосовуються для енергетики, проте можуть бути розширені на весь спектр обладнання, відповідно до НДТМ", – розповідає Гунько.
5. Цільове використання та реінвестування екологічних податків. Вони мають не "розчинятися" в загальному бюджеті, а в повному обсязі повертатися бізнесу у вигляді співфінансування екологічних проєктів.
"Екологічні податки в Україні, в переважній більшості, спрямовуються на загальні бюджетні витрати. В умовах війни цей підхід зрозумілий, проте в часи відбудови надходження можуть використовуватись на фінансування інструментів зменшення забруднення, безпосередньо модернізуючи його джерела", – зауважує заступник директора проєктів GIZ.
6. Ринкові механізми Статті 6 Паризької угоди. Андрій Гунько розповідає, що Україна може укладати угоди з іншими країнами, які мають амбітні кліматичні цілі, однак високу вартість внутрішнього скорочення викидів, і залучати прямий іноземний капітал через механізми Статті 6.2 (двосторонні угоди) та Статті 6.4 (централізований ринок ООН).
"Іноземний інвестор повністю або частково фінансує технологічну модернізацію українського заводу, натомість отримуючи верифіковані скорочення викидів для зарахування у свій національний внесок. Україна ж матиме новітні технології, збережені робочі місця та модернізоване виробництво без збільшення суверенного боргу", — пояснює дію таких механізмів Андрій Гунько.
Фонд модернізації: рятівне коло чи ще одна неефективна держструктура?
Однією з найбільш дискусійних ідей Міністерства економіки, довкілля та сільського господарства стала пропозиція створити в межах НСТВ окремий Фонд модернізації України. Обґрунтовуючи таке своє рішення, чиновники апелювали до вимог Директиви 2003/87/ЄС про СТВ ЄС.
На думку Станіслава Зінченка, ідея створення Фонду модернізації за аналогією з Modernisation Fund ЄС є абсолютно правильною та логічною. Але фахівець одразу застерігає: щоб цей фонд став дієвим інструментом, а не черговою бюрократичною структурою для "проїдання" коштів, він має функціонувати за жорсткими принципами:
- Прозоре наповнення коштом екологічних податків і доходу від продажу квот у майбутній НСТВ.
- Незалежне управління. До керування фондом та відбору проєктів обов'язково мають бути залучені представники міжнародних донорів (ЄС, ЄБРР) і бізнес-асоціацій, щоби зняти корупційні ризики та підвищити довіру.
- Доступність для приватного сектору. Експерт наголошує, що новостворений фонд має надавати пріоритетний доступ до фінансування тим гравцям, які генерують найбільше викидів і водночас є основою вітчизняного експорту. Це металургійна, хімічна, цементна галузі.
"Якщо цих умови буде дотримано — це стане проривом. Якщо ні, то ми отримаємо ще один неефективний держорган. На жаль, фонд, що працює сьогодні, є негативним прикладом використання коштів екоподатку. Чому він має в назві слово "декарбонізація", особисто я не розумію", — наголосив Станіслав Зінченко.
Експерт говорить, що оптимістичніше налаштований щодо участі України в європейських фондах, аніж щодо створення ще одного вітчизняного.
До вимог, озвучених Станіславом Зінченком, Андрій Гунько додає ще такі:
- Суворі аудити процесу фінансування та реалізації проєктів та досягнення скорочень викидів.
- Зрозумілі й не забюрократизовані процеси погодження проєктів фондом.
- Чіткі критерії щодо заходів/технологій/обладнання, доступних до фінансування.
- Стабільне джерело надходження коштів (СТВ, вуглецевий податок, СТВ2, екологічний податок, добровільні внески підприємств, міжнародні кошти).
- Наявність політичної волі у розмежуванні сфер відповідальності з іншими фінансовими інструментами.
Експерт розповів, що місцем для акумулювання екологічного податку, СТВ, СТВ2 для декарбонізації промисловості та підтримки житлового сектору міг би стати кліматичний фонд, створений у межах проєкту "Підтримка України в імплементації Паризької угоди (PAABS)".
"Питання в політичному рішенні та доцільності диверсифікації ресурсів між різними фінансовими інструментами та додатковому адмініструванні", — зазначив він.
Ольга Семків також вважає ідею Фонду модернізації логічною в контексті європейського досвіду. Та і в цієї експертки є стосовно нього низка пересторог через відмінності європейської та української ситуації:
- У ЄС Модернізаційний фонд з'явився як елемент уже зрілої системи торгівлі викидами, яка генерувала значні надходження та стимулювала скорочення викидів через ціновий сигнал. Для ЄС СТВ була інструментом досягнення кліматичних цілей, тодіяк для України сьогодні вона залишається насамперед інструментом євроінтеграції.
- У самому Євросоюзі Модернізаційний фонд функціонує не на національному, а на наднаціональному — європейському — рівні. Він є спільним механізмом для держав-членів, а не сукупністю окремих національних фондів.
"Саме тому постає питання доцільності створення нової постійної інституції, адже в перспективі вступу до ЄС окремий український Фонд модернізації втратить актуальність. Відповідно, ключовим є те, чи можуть його цілі бути досягнуті через уже наявні інструменти фінансування модернізації, відновлення економіки та міжнародної підтримки. Саме порівняння з наявними механізмами визначає, чи створює новий фонд реальну додану вартість", — пояснює фахівчиня.
Головний ризик: декарбонізація через деіндустріалізацію
Втім, найбільш тривожний сигнал експерти вбачають в іншому: під час запуску НСТВ Україна стартує не з тієї точки, з якої починав ЄС.
За останні роки частина скорочення промислових викидів відбулася не завдяки модернізації виробництва, а через руйнування підприємств, втрату промислових активів і падіння обсягів виробництва.
"Наприклад, сталеплавильні потужності країни скоротилися більш ніж удвічі порівняно з довоєнним періодом, а частина найбільших джерел промислових викидів фізично зруйнована чи втрачена. Тому сьогодні йдеться не так про декарбонізацію наявної промисловості, як про те, якою буде промисловість, котру Україна відбудовуватиме в майбутньому, та які фінансові ресурси будуть доступні для підприємств", — зауважила Ольга Семків.
Саме тому експерти застерігають: якщо НСТВ сприйматиметься виключно як механізм додаткових платежів, є ризик, що система стимулюватиме не модернізацію, а подальше скорочення виробництва.
Захистити своїх
Окрема позиція, про яку говорять всі експерти, це необхідність захистити інтереси українського бізнесу у тих надскладних поточних умовах, в яких йому доводиться працювати.
Станіслав Зінченко наполягає: під час запуску НСТВ Україна має жорстко відстоювати перед Брюсселем застосування декларативної статті 30.7 Регламенту СВАМ — так званої "force majeure clause".
"Поки триває війна та період первинного відновлення, український експорт має бути звільнений від фінансових платежів СВАМ в ЄС. Наша внутрішня НСТВ мусить стати інструментом внутрішнього розвитку та підготовки, а не механізмом додаткового податкового тиску, який добиватиме експортерів. Декарбонізація має відбуватися через модернізацію та будівництво нового, а не через закриття заводів, які не мають за що купити квоти", — переконаний спеціаліст.
Ольга Семків вказала на ще один аспект захисту українських підприємців — під час переговорного процесу Україна має відстоювати інтереси своїх підприємств стосовно доступу до коштів європейських фондів, адже формально участь у них України не гарантує пропорційного повернення ресурсів у вигляді підтримки українських проєктів. Фахівчиня попередила, що європейські компанії мають значно більший досвід роботи з такими інструментами, сформовані команди з підготовки заявок і суттєву експертну перевагу перед українськими підприємствами.
На думку експертки, вкрай важливо забезпечити умови, за яких вітчизняні компанії зможуть ефективно конкурувати з європейськими за фінансування:
- належний доступ до інформації;
- розвиток проєктної спроможності;
- технічна підтримка й допомога у підготовці якісних інвестиційних проєктів задля участі в європейських програмах.
"Саме такий підхід дозволить максимально використати можливості, які відкриває участь у європейських механізмах фінансування декарбонізації та модернізації", — зазначила Ольга Семків.
Проблема із запуском НСТВ, про яку майже не говорять
Навіть ідеально виписані правила не працюватимуть без людей, які здатні їх реалізувати. Тож постає питання, на яке поки що немає чіткої відповіді: чи достатньо в Україні інституційної спроможності та компетенції для запуску власної системи торгівлі квотами на викиди?
НСТВ — це не просто прийняття чергового екологічного закону. По суті йдеться про створення нового ринку зі складними правилами, механізмами моніторингу, верифікації та контролю.
"У мене є багато питань до таймлайну впровадження НСТВ, бо я не бачу головного — компетенції та спеціалістів. Фактично, запуск НСТВ — це як запуск фондового ринку з дуже складними регуляціями", — говорить Станіслав Зінченко.
Він рекомендує владі у наступні 5 років сконцентруватися на моніторингу й верифікації викидів, нарощуванні компетенцій і підсиленні інституційних спроможностей.
Головною системною проблемою України у питаннях декарбонізації та промислової політики Станіслав Зінченко вважає відсутність власної глибокої компетенції.
"Замість вирощування національних інституцій та залучення профільних галузевих експертів до розробки стратегій та регуляцій держава повністю віддала цю сферу на аутсорс. Усі ключові реформи, законопроєкти (зокрема, щодо НСТВ чи моніторингу викидів) та стратегічні документи пишуться в межах проєктів міжнародної технічної допомоги руками "експертів" численних грантових організацій і так званих офісів реформ", — констатує фахівець.
Українська екологічна політика останніми роками надто залежить від зовнішніх консультантів і грантових проєктів, впевнений голова комітету ЄБА. Так і отримуємо численні стратегії, концепції та законодавчі ініціативи, які часто є адаптованими версіями європейських рішень, але не завжди враховують особливості української економіки та промисловості.
"Грантові консультанти — зазвичай теоретики, які не надто вдало копіюють директиви ЄС та малюють презентації. Проте вони ніколи не працювали в реальному секторі, не знають технології виробництва сталі, цементу чи добрив і не розуміють, як працюють різні фінансові та податкові інструменти. Вони пропонують викривлену кальку європейських правил без європейських грошей для України, у якій інша структура економіки, ніж у Німеччині чи Швеції", — пояснює Станіслав Зінченко.
Наслідком такої практики експерт називає поступову втрату власної експертної та аналітичної спроможності профільних державних органів:
"Постійне залучення зовнішніх "радників" призвело до того, що профільні міністерства — раніше Міндовкілля, зараз Мінекономіки — втратили власну аналітичну функцію. Там просто немає кому фахово оцінити запропоновані грантодавцями реформи. Держава перетворилася на пасивного приймача чужих ідей, які часто суперечать одна одній та національним економічним інтересам".
Головні концептуальні перестороги
Можна збирати багато круглих столів, проводити дискусійні панелі та робити безліч презентацій, але від експертів ми почули про дві принципові речі, без яких вся ця імітація бурхливої діяльності не матиме жодного сенсу.
Перша: декарбонізацію неможливо провести за допомогою презентацій та грантових звітів.
"Поки держава не почне говорити з реальним вітчизняним бізнесом та промисловими асоціаціями як із головними партнерами, і поки не з'явиться власна, суверенна економічна експертиза, ми будемо топтатися на місці, ухвалюючи відірвані від життя закони, які неможливо виконати. Саме так все працює в ЄС, до якого і вступає Україна", — застеріг Станіслав Зінченко.
Друга: увесь спектр інструментів — регуляторних, ринкових, фінансових — має застосовуватися одночасно.
"Інакше досягнути цілей зі скорочення викидів парникових газів буде надзвичайно складно", — попередила Ольга Семків.
Сподіваємося, що українські посадовці, які відповідають за вітчизняний “зелений” перехід, не просто декларуватимуть відкритість та готовність до діалогу, а й справді дослухаються до думок експертів і представників бізнесу в процесі запуску НСТВ.
