Украина во время войны и будущего восстановления все чаще будет сталкиваться с вопросом: что происходит с общественным контролем в тот момент, когда само государство теряет людей, ресурсы и институционную способность?
Война изнуряет государственный аппарат так же, как экономику и инфраструктуру. Дефицит специалистов уже ощущается во многих сферах, бюджетные возможности ограничены, нагрузка на органы власти растет, а впереди — восстановление, европейская интеграция и необходимость перестраивать целые системы государственного управления. На фоне всего этого вполне естественно искать дополнительный ресурс в гражданском обществе.
Украина отлично знает, насколько мощным может быть этот ресурс. Во время войны граждане, волонтеры, общественные организации и бизнес неоднократно подхватывали то, что государство физически не успевало сделать. Это одна из наших сильных сторон. Однако способность общества мобилизоваться в кризисе не должна незаметно превратиться в принцип государственного управления, при котором нехватку профессиональных кадров компенсируют общественной работой.
Здесь важно не смешивать два разных понятия. Общественный контроль означает возможность знать, что делает государство, проверять его решения, фиксировать нарушения, представлять информацию, требовать реагирования, обжаловать бездействие и привлекать власть к ответственности предусмотренным законом способом. Осуществление государственного контроля означает реализацию публичных властных полномочий, вмешательство в определенных законом случаях в деятельность физических и юридических лиц, установление юридически значимых фактов и применение предусмотренных законом мер реагирования.
Это не разные названия одного процесса. Это разные правовые роли.
Поэтому этот вопрос предлагаю рассмотреть через историю с общественными экологическими инспекторами, ведь та интересна не только количеством людей, которых можно дополнительно привлечь к охране окружающей среды. Она демонстрирует более серьезную проблему: не начинаем ли мы называть общественным контролем постепенную передачу гражданам того, что государство само уже не способно должным образом выполнять?
Если не хватает государственных инспекторов
Институт общественных инспекторов по охране окружающей среды действует в Украине давно. Он предусмотрен статьей 36 Закона Украины "Об охране окружающей природной среды", а порядок деятельности определен Положением, утвержденным приказом Минэкоресурсов № 88 от 27 февраля 2002 года. Общественные инспекторы работают на общественных началах, а организацию их деятельности осуществляют Госэкоинспекция и ее территориальные органы.
В то же время государственный экологический контроль годами имеет кадровые, финансовые и материально-технические проблемы, которые война только усугубила.
Инспекционная работа к тому же не стала проще. Чтобы профессионально установить нарушения, недостаточно увидеть дым из трубы, трубу со сбросом или вырубленные деревья. Нужно понимать законодательство, разрешительные условия, технологический процесс, методики измерения, правила отбора проб, требования к доказательствам, административную процедуру и пределы собственных полномочий.
Ошибка при таком контроле имеет последствия. Ненадлежаще собранное доказательство можно потерять при дальнейшей процедуре. Неправильно установленное нарушение можно обжаловать. Неправомерное вмешательство может нанести ущерб предприятию. Непрофессиональные действия по реальному нарушителю могут, наоборот, помочь ему избежать ответственности.
Поэтому меня настораживает сама логика, согласно которой кадровую слабость государственного контроля можно компенсировать расширением корпуса людей, которые будут выполнять эту работу безвозмездно.
Если функция настолько важна, что человеку для его выполнения необходим специальный статус, удостоверение и дополнительные контрольные возможности, государство должно сначала объяснить, почему он не обеспечивает эту функцию достаточным количеством профессиональных кадров.
Реформа государственного контроля не может сводиться к поиску тех, кто согласится часть государства выполнять без зарплаты. Ибо к чему это приведет?
Общественный инспектор не должен становиться более дешевым государственным инспектором
У гражданина есть огромный потенциал в системе экологического контроля. Люди первыми видят незаконный сброс, загрязнение водоема, вырубку, сжигание отходов, повреждение природной территории. Местная община часто знает о проблеме задолго до того, как информация доходит до центрального или территориального органа.
Это преимущество нужно использовать.
Гражданин должен иметь возможность быстро зафиксировать нарушения, передать фотографии, видео, координаты, результаты доступных измерений и другую информацию, получить подтверждение регистрации сообщения и увидеть, что с ним происходит дальше.
А дальше должна начинаться работа государства.
Если есть основания для государственного контроля, компетентный орган должен проверить информацию, провести предусмотренные законом действия, зафиксировать факты и применить меры реагирования. Если оснований нет, гражданин должен получить мотивированный ответ. Если орган бездействует, должен работать механизм обжалования.
Так общественный контроль усиливает государство, не отбирая его полномочия.
Что на самом деле показывает европейский опыт
Ссылаться на европейский опыт в этой дискуссии нужно осторожно, потому что наличие в странах ЕС добровольных природоохранных формирований еще ничего не доказывает.
Оргушская конвенция строит общественное участие вокруг доступа к экологической информации, участия в принятии решений и доступа к правосудию. В европейской системе environmental compliance граждане могут сообщать о нарушениях, подавать жалобы, собирать информацию и предоставлять доказательства компетентным органам.
Европейская комиссия развивает civic environmental monitoring, в том числе использование гражданами сенсоров и цифровых инструментов для сбора экологических данных. Для Украины это очень перспективное направление. Не еще одно удостоверение в кармане, а качественно зафиксированные данные, которые невозможно потерять между гражданином и государственным органом.
Есть в Европе и модели с более широкими функциями. В Баварии работает Naturschutzwacht, в Польше действует Społeczna Straż Rybacka. Однако такие системы имеют определенный законом предмет деятельности, пределы полномочий, процедуры и надзор.
Следовательно, сам европейский опыт не дает ответа "можно" или "нельзя" предоставлять гражданам отдельные контрольные функции. Он требует другого качества вопроса: какие именно функции передаются, на каком правовом основании, при каких квалификационных требованиях, кто контролирует их осуществление и какая ответственность наступает за нарушение.
Интересно и то, что Директива 2024/1203 о защите окружающей среды через уголовное право требует обеспечивать компетентные органы достаточным количеством квалифицированного персонала, финансовыми, техническими и технологическими ресурсами и специализированным обучением.
Европейский environmental enforcement исходит из достаточно приземленной реальности: контроль нуждается в профессиональных людях и стоит денег. Нехватка государственного ресурса сама по себе не создает аргумента для передачи государственной функции волонтерам.
Во время войны к праву прилагается безопасность
Есть еще одно обстоятельство, по которому сегодня нельзя механически расширять модель, созданную более 20 лет назад.
Экологический контроль может касаться энергетических и промышленных предприятий, водоснабжения, логистики, объектов критической инфраструктуры и технологической информации, распространение которой в условиях войны может создавать отнюдь не экологические риски.
Это не повод закрывать экологическую информацию или ущемлять общественный контроль под предлогом войны. Так же неприемлемо делать вид, что правила доступа к объектам, фотографирование, сбор технической информации, ее хранение и распространение могут оставаться такими же, как в мирное время.
Если негосударственному субъекту предоставляются дополнительные возможности для доступа к объектам или информации, одновременно должны быть определены ограничения, связанные с режимом военного положения, защитой критической инфраструктуры и информацией с ограниченным доступом.
Удостоверение не гарантирует беспристрастности
Отдельная проблема, о которой неудобно говорить, касается конфликта интересов. Я не вижу никаких оснований подвергать сомнению добродетель общественных организаций только потому, что они осуществляют контроль. Но правовое регулирование вообще не должно строиться на презумпции личной добродетели конкретного человека.
Как поступить, если общественный инспектор связан с конкурентом предприятия, представляет организацию, имеющую конфликт с этим предприятием, получает финансирование от заинтересованной стороны или имеет собственный политический или коммерческий интерес? Должен ли он заявить о конфликте интересов? Кто это проверяет? Может ли он продолжать действия по такому объекту? Кто рассматривает жалобу на его поведение?
Если ответы на эти вопросы отсутствуют, то проблему нужно решить до расширения полномочий.
Должны быть поняты критерии отбора, требования к подготовке и проверке знаний, правила работы с информацией и доказательствами, урегулирование конфликта интересов, государственный надзор, процедура обжалования, основания для приостановления или аннулирования удостоверения и ответственность за злоупотребление.
Чем больше полномочий, тем более подробными должны быть эти предохранители. В ином случае правительство создает инструмент действия, не создав равнозначной системы ответственности.
Сначала нужно показать, как работает то, что уже есть
Больше мне недостает в этой дискуссии цифр. Институт общественных экологических инспекторов работает не первый год, поэтому перед его масштабированием логически обнародовать результаты.
Сколько общественных инспекторов имеют действующие удостоверения? Сколько из них реально работали за последний год? Сколько нарушений было зафиксировано с их участием? Сколько материалов передано в Госэкоинспекцию и правоохранительные органы? Сколько завершилось установлением нарушения, предписанием, административным взысканием, возмещением ущерба или другими юридическими последствиями?
Нужна и другая статистика: количество жалоб на общественных инспекторов, количество аннулированных удостоверений, причины аннулирования, типовые нарушения и расходы государства на администрирование системы.
Без этих данных невозможно ответить даже на базовый управленческий вопрос: работает ли действующая модель и какой результат она дает для окружающей среды?
Решение о ее масштабировании без такой оценки будет означать, что сначала мы увеличиваем систему, а потом пытаемся понять, была ли она эффективной. Для государственной политики это слишком странный порядок действий.
Что логичнее усилить вместо количества удостоверений
Украине точно не нужно меньше общественного контроля. Нам требуется общественный контроль, после которого государству сложнее не реагировать.
Я бы вкладывалась, прежде всего, в доступность экологических и разрешительных данных, цифровые механизмы фиксации нарушений, стандарты общественного сбора информации, интеграцию таких сообщений с государственными системами, прозрачное отслеживание их рассмотрения и возможность обжаловать бездействие.
Человек, увидевший загрязнение, должен иметь понятный алгоритм действий. Зафиксировать место и время, добавить материалы, при необходимости передать результаты измерений, зарегистрировать сообщения и получить его номер. После этого гражданин должен видеть, какой орган получил информацию, что с ней сделано, были ли основания для проверки, какое решение принято и чем дело завершилось.
В то же время, государственному экологическому контролю нужны профессиональные инспекторы, лаборатории, оборудование, транспорт, цифровые системы, обучение и нормальное финансирование. Это дороже, чем выдать удостоверение общественному инспектору. Но государственная способность вообще стоит дорого.
Почему этот разговор важно начать сейчас
У этого разговора есть очень конкретный момент во времени. В Украине сейчас фактически определяется будущая архитектура государственного экологического контроля. Действующая Стратегия реформирования системы государственного экологического контроля до 2029 года предусматривает именно на 2026-й оценку институциональной способности органов экоконтроля и подготовку решений для ее усиления. Параллельно обсуждаются новые подходы к мониторингу, цифровизации контроля, оперативному реагированию и приведению украинской системы в соответствие с требованиями ЕС.
То есть, сейчас решается не технический вопрос о том, сколько еще общественных инспекторов можно привлечь. Фактически определяется, какой будет сама модель контроля и какую роль в ней будут иметь государство и негосударственные субъекты.
Именно поэтому мне кажется неправильным обсуждать расширение института общественных инспекторов отдельно от реформы государственного экологического контроля. Сначала нужно видеть всю конструкцию: какую способность государство планирует иметь после реформы, каких ресурсов ему не хватает, какие функции остаются за профессиональным государственным контролем, а где и зачем предлагается привлечение общественности.
Есть еще одна причина говорить об этом сейчас. Украина готовится к восстановлению, а вместе с ним получит огромное количество инфраструктурных, промышленных, энергетических и природоохранных решений. Цена слабого экологического контроля в этот период будет значительно выше, чем до войны. Речь идет уже не только об обнаружении отдельного нарушения, но и о качестве системы, которая должна сопровождать восстановление страны и работать по европейским правилам.
Поэтому данная дискуссия необходима для того, как новая модель будет сформирована. После этого мы будем обсуждать не ее логику, а последствия заложенных ныне решений.
И именно здесь экологичный кейс выходит далеко за пределы экологии. Украина в ближайшие годы еще не раз будет решать, как действовать в условиях кадрового и ресурсного дефицита государственных институций. То, какие решения мы нормализуем сегодня в одной сфере, может стать подходом завтра и для других.
Потому затронутая дискуссия — не столько об общественных экологических инспекторах, сколько о качестве государственных решений в момент, когда ресурс государства ограничен, а цена управленческой ошибки, наоборот, растет.
