Идеального кандидата по поводу НСТВ нет: мнения экспертов относительно предложенных законопроектов

После появления сразу четырех законопроектов о Национальной системе торговли квотами на выбросы парниковых газов (НСТВ) ситуация с будущей моделью углеродного рынка в Украине стала довольно сложной и запутанной. Свой подробный разбор предложенных документов ЭкоПолитика давала в предыдущем материале.

Чтобы еще более детально разобраться в этой теме, мы спросили у экспертов, какой документ может стать основой реформы, реальны ли предложенные чиновниками и депутатами сроки, а также какие риски скрывают в себе существующие законодательные инициативы.

О чем говорят в экспертном сообществе

ЭкоПолитика обращалась за комментариями и общалась со многими экспертами. Общая атмосфера такова: специалисты вообще не понимают, что происходит, и ждут хоть какой-то коммуникации со стороны Минэкономики и экокомитета. Часть экспертов даже не успела полноценно разобраться во всех предложенных инициативах, часть отказывается публично комментировать происходящее.

На данный момент наиболее четкую публичную оценку получил базовый законопроект № 15386. Европейская Бизнес Ассоциация заявила, что не поддерживает его в предложенной редакции.

Среди основных замечаний:

• отсутствие законодательных ориентиров для формирования цены квоты;

• слишком быстрое сокращение бесплатного распределения квот;

• сужение механизмов поддержки декарбонизации и сокращение финансовой поддержки инвестиционных проектов;

• направление доходов в существующий фонд вместо создания отдельного Фонда модернизации;

• концентрация регуляторных и финансовых функций в одном органе.

Среди тех экспертов, которые согласились дать ЭкоПолитике публичный комментарий, мнения относительно предложенных законопроектов разошлись.

Глава Комитета промышленной экологии и устойчивого развития ЕБА Станислав Зинченко считает, что законопроект, разработанный министерством, на сегодняшний день наиболее проработан технически и структурно, поскольку к его подготовке привлекалось значительное количество экспертов и были учтены ряд важных правок. По мнению эксперта, он является хорошей базой для дальнейшей работы.

Среди депутатских инициатив Станислав Зинченко выделил законопроект народного депутата Елены Криворучкиной № 15386-1. Специалист считает, что среди инициатив народных избранников именно этот документ стоит взять за базовый, так как он сосредоточен на первоочередных целях НСТВ — реальных механизмах финансирования декарбонизации: создании специального фонда, использовании дополнительных инструментов вроде сертификатов декарбонизационного зачисления и т.д.

По мнению генерального директора ООО "Центр экологии и развития новых технологий" (ЦЕРН) Владислава Антипова, наиболее жизнеспособной для украинских условий является модель, заложенная в законопроекте № 15386-2. Эксперт считает, что этот документ лучше других зарегистрированных проектов учитывает военное и послевоенное давление на экономику, предусматривает более длительный адаптационный период, механизм военного корректирования цены квот, расширенные возможности поддержки модернизации и пропорциональную ответственность.

При этом гендиректор ЦЕРН отметил, что речь идет именно о наиболее приемлемой концептуальной основе, а не о тексте, готовом к принятию. Он подчеркнул, что в законопроекте №15386-2 необходимо устранить юридические несоответствия, уточнить сроки перехода между фазами, разрешительные процедуры, полномочия органов и санкционные механизмы. Также крайне важно перед принятием внести три принципиальных изменения:

1. Ввести с начала второй фазы бесплатное распределение по продуктовым бенчмаркам для секторов с риском утечки углерода и синхронизировать его сокращение с CBAM.

2. Сохранить сертификаты декарбонизационного зачета, добровольный механизм углеродного корректирования и целевые счета предприятий, но установить прозрачную оценку затрат и результатов проектов, независимую проверку и понятный налоговый режим.

3. Устранить юридические противоречия, перенести разрешительный запуск, четко разграничить полномочия органов и сделать санкции пропорциональными – без остановки предприятий из-за формальных или технических нарушений.

Президент Ассоциации профессионалов окружающей среды PAEW Людмила Цыганок не видит среди четырех текстов законопроекта такого, за который стоило бы просто проголосовать без существенной доработки. Она отметила, что министерский проект имеет очевидное сильное преимущество: он разрабатывался именно как системный документ для создания НСТВ, был вынесен на публичное обсуждение и формирует основу для поэтапного приближения Украины к климатическому законодательству ЕС.

Если оценивать парламентские альтернативы не только с точки зрения архитектуры рынка квот, но и по тому, насколько НСТВ способна стать источником реальной технологической модернизации промышленности, то наибольшего внимания, по мнению экспертки, заслуживают подходы, заложенные в законопроекте № 15386-1.

"Это принципиальный вопрос. Украина не может просто установить для предприятий цену на углерод и считать, что декарбонизация произойдет автоматически. Металлургия, цементная, химическая промышленность и энергетика требуют огромных капитальных инвестиций в новые технологии. Если НСТВ забирает финансовый ресурс из этих секторов, но не создает достаточно мощного механизма возврата средств в модернизацию, мы получаем не декарбонизацию, а удорожание производства", — подчеркнула Людмила Цыганок.

Эксперт уверена, что Украине нужна консолидированная редакция, которая объединит правовую системность и евроинтеграционную логику министерского проекта с достаточно сильными механизмами финансирования декарбонизации. При этом она выделила три принципиальных для себя условия, которым должна соответствовать финальная версия законопроекта:

1. Доходы НСТВ должны работать на декарбонизацию и модернизацию экономики.

"Для Украины это не просто бюджетное правило. Нужны прозрачные финансовые инструменты, с помощью которых предприятие, инвестирующее в реальное сокращение выбросов, получит доступ к софинансированию модернизации", — говорит специалист.

2. НСТВ должна быть полностью совместимой со CBAM.

"Украинская модель должна быть построена так, чтобы уплаченная в Украине углеродная цена могла быть беспрепятственно подтверждена и учтена при определении CBAM-обязательств украинских экспортеров. В противном случае проблема возникнет не из-за самого факта наличия НСТВ, а из-за несовместимости двух систем", — объясняет Людмила Цыганок.

3. Необходима прозрачная и сбалансированная система управления НСТВ.

"Рынок квот будет означать значительные финансовые потоки, поэтому вопрос о том, кто устанавливает правила, кто администрирует систему, кто контролирует рынок, кто распоряжается доходами и кто осуществляет надзор, не может быть второстепенным. Должно быть четкое разделение функций, независимый контроль, аудит, публичная отчетность и максимальная прозрачность использования ресурсов", — подчеркнула специалист.

Разработка принципиального для страны закона не может быть кулуарной

Станислав Зинченко отмечает, что ключевым шагом перед принятием любого решения по углеродным законопроектам должна стать смена подхода к самому процессу разработки. Это предусматривает следующие шаги:

1. Широкое общественное и экспертное обсуждение. По мнению специалистов, рассмотрения исключительно на уровне профильного парламентского комитета недостаточно.

"Нужен открытый диалог с привлечением промышленности, бизнеса и международных партнеров", — уверен эксперт.

2. Гармонизация с EU ETS. Полное преобразование концепции с учетом официальных замечаний Еврокомиссии для обеспечения будущей совместимости систем.

3. Обеспечение целевого использования средств. Четкое закрепление механизма возврата аккумулированных от продажи квот средств непосредственно на мероприятия по декарбонизации предприятий.

Людмила Цыганок акцентировала внимание на срочной необходимости диалога с бизнесом:

"НСТВ невозможно построить исключительно внутри государственных институтов. Предприятия не просто объекты этого регулирования. Именно они должны инвестировать миллиарды в новые технологии, прогнозировать будущую углеродную цену и принимать решения по модернизации активов с горизонтом в 10, 20 и более лет".

Также она предостерегла от поспешности и регуляторной фрагментации. Она опасается, что при наличии сразу нескольких законопроектов существует риск того, что сложную экономическую систему начнут формировать как политический компромисс между текстами, без полноценного моделирования последствий для секторов экономики.

Специалист сформулировала такой критерий качества будущего закона: каждая гривна углеродной нагрузки должна приближать украинское предприятие к декарбонизации, а не просто делать его продукцию дороже.

А как насчет интеграции с EU ETS?

Мы поинтересовались у экспертов, какой из документов больше всего соответствует Директиве 2003/87/ЕС о создании системы торговли квотами на выбросы парниковых газов в рамках ЕС. По мнению Станислава Зинченко, оценивать полноту соответствия пока рано, однако среди подготовленных документов именно министерский законопроект является наиболее приближенным к положениям этой Директивы.

"В то же время стоит отметить, что Еврокомиссия уже представила свои существенные замечания к министерскому проекту, и большинство из них касается именно того, что текущая редакция по-прежнему остается далекой и несовместимой с европейской ETS", — подчеркнул эксперт.

По мнению Людмилы Цыганок, по своей структуре, заявленной цели и процессу подготовки именно министерский проект кажется наиболее непосредственно ориентированным на имплементацию Директивы 2003/87/ЕС. Однако специалист подчеркнула, что окончательный вывод об уровне юридического соответствия acquis требует поэтапного анализа всех текстов вместе с подзаконной архитектурой, которую они предусматривают.

Президент PAEW обратила наше внимание еще на один принципиальный момент, о котором не стоит забывать: сегодня Украина имплементирует не статичную систему, ведь сама EU ETS находится в процессе очередной существенной трансформации. Так, в июле Еврокомиссия представила свое предложение по пересмотру EU ETS с учетом не только климатических целей, но и конкурентоспособности промышленности.

"Предлагаемые изменения касаются, среди прочего, темпов сокращения предложения квот, механизмов бесплатного распределения и поддержки промышленной трансформации. Поэтому Украине важно не механически скопировать определенный срез EU ETS, а создать систему, совместимую с европейской моделью, которая сама продолжает развиваться", — утверждает специалист.

Владислав Антипов согласился с мнением предыдущих экспертов, что архитектуру Директивы 2003/87/ЕС наиболее полно воспроизводит министерский проект, который стал основой для трех парламентских законопроектов, но сам не был внесен в Верховную Раду.

Среди зарегистрированных законопроектов генеральный директор ЦЕРН считает наиболее близким к этой модели № 15386-1 — прежде всего благодаря разграничению функций компетентного органа и администратора, регулированию малых установок, авиации, морского транспорта и инвестиционных механизмов.

"Однако формальная близость к европейской конструкции еще не означает практической пригодности для Украины. Украинская система должна учитывать войну, дефицит капитала, состояние промышленности и необходимость предотвращения утечки углерода", — отметил Владислав Антипов.

Успеет ли Украина внедрить СТВ в запланированные сроки?

Вопрос сроков является одним из самых дискуссионных как внутри страны, так и на переговорах с европейскими партнерами.

Станислав Зинченко считает, что все предложенные в законопроектах сроки внедрения — слишком оптимистичны. Председатель комитета ЕВА уверен, что дорожная карта запуска НСТВ должна быть гораздо более прагматичной:

• После окончания войны не менее 3 лет должна полноценно функционировать система мониторинга, отчетности и верификации (MRV). Для этого необходимо тщательно подготовить инфраструктуру.

• Тестовый режим: 2–3 года тестового запуска НСТВ без финансовой нагрузки.

• Первая фаза НСТВ: только после успешного прохождения предыдущих этапов.

"Нужно честно признать: создание полноценного эффективного, а не формального рынка по европейским стандартам займет не менее 15–20 лет", — говорит эксперт.

Именно сроки внедрения системы Людмила Цыганок определяет одним из ключевых рисков. Она подчеркнула, что НСТВ невозможно реально запустить одним только фактом принятия закона. Ведь до появления полноценного рынка должны стабильно работать:

• мониторинг, отчетность и верификация выбросов;

• реестр;

• система верификации;

• методики распределения квот;

• механизмы аукционов;

• контроль рынка;

• правила использования доходов;

• достаточная административная способность государства.

Эксперт считает поэтапный запуск, предусмотренный правительственным планом, гораздо более разумным, чем попытку как можно быстрее перейти к полной финансовой нагрузке.

"Европейский опыт также показывает, что системы торговли выбросами требуют периода обучения, накопления качественных данных и корректировки правил. Поэтому для Украины первый этап НСТВ должен быть не декоративным пилотом, а реальной проверкой всей инфраструктуры системы.

Мы должны ответить на очень простые вопросы: доверяем ли мы данным о выбросах, достаточно ли верификаторов, работает ли реестр, понятна ли методика распределения квот, готов ли бизнес планировать инвестиции на основе этих правил. Если ответов нет, запуск торговли сам по себе не создаст рынок", — уверена президент PAEW.

По мнению Владислава Антипова, запуск отдельных подготовительных элементов НСТВ в 2028 году возможен, но полноценная система cap-and-trade в такие сроки кажется малореалистичной.

Эксперт, как и предыдущие специалисты, подчеркнул критическую важность предварительной подготовки:

• стабильной системы МЗВ, которая обеспечит качественные верифицированные данные;

• реестра и аукционной платформы;

• созданного администратора;

• обеспеченного рыночного надзора;

• правил бесплатного распределения;

• достаточного количества подготовленных специалистов.

"Поэтому 2028 год целесообразно рассматривать как начало переходного или тестового этапа. Обязательное получение разрешений стоит перенести как минимум до 1 января 2029 года, а полное охват всех выбросов вводить только после фактической готовности всей инфраструктуры НСТВ", — отметил специалист.

Риски и подводные камни

Станислав Зинченко выделил основные концептуальные угрозы, сопровождающие процесс запуска НСТВ в Украине:

1. Риск формализма. Попытка преждевременно запустить рынок "на бумаге" без должной подготовки ставит под угрозу его функциональность и доверие со стороны европейских партнеров.

2. Несоответствие требованиям ЕС. Принятие документа в текущей редакции без учета замечаний Еврокомиссии усложнит будущее присоединение к EU ETS и признание украинских углеродных единиц.

3. Чрезмерное давление на промышленность в военный период. Эксперт объясняет, что отсутствие достаточного продолжительного тестового периода и отсрочки полноценных платежей после войны приведет к потере ресурсов, необходимых для восстановления и реальной декарбонизации предприятий.

Владислав Антипов и Людмила Цыганок единодушны в том, что основным риском является превращение НСТВ фактически в дополнительный налог, еще один источник бюджетных поступлений, а не в рыночный инструмент модернизации. Генеральный директор ЦЕРН объяснил, что это произойдет, если предприятия будут вынуждены оплачивать квоты до запуска ликвидного рынка, бесплатного распределения и доступного финансирования декарбонизации. Президент PAEW добавляет, что carbon pricing должен менять экономику инвестиций, делая низкоуглеродные решения более конкурентоспособными, а доходы системы должны способствовать финансированию трансформации.

"Отдельно необходимо исключить одновременную уплату экологического налога, расходов по НСТВ и полного CBAM-обременения", — подчеркивает эксперт.

Среди других существенных рисков:

• чрезмерная делегация ключевых параметров подзаконным актам;

• непрозрачное распределение средств фондов;

• дискреционное установление цен;

• неурегулированное налогообложение квот и сертификатов;

• возможность проверок, аннулирования разрешений и приостановки деятельности из-за процедурных нарушений.

Антипов убежден, что без устранения этих рисков формально европейская система может ослабить конкурентоспособность украинской промышленности раньше, чем создаст стимулы к сокращению выбросов.

Об этом говорит и Людмила Цыганок. Эксперт напоминает, что EU ETS уже генерирует десятки миллиардов евро ежегодно, а средства направляются в национальные бюджеты на климатические и энергетические мероприятия, Innovation Fund, Modernisation Fund и другие механизмы трансформации.

"Поэтому установить для украинской промышленности европейский уровень требований, не создав сопоставимых инструментов финансирования перехода, — значит заложить структурное неравенство", — утверждает она.

Кроме перечисленных выше, Людмила Цыганок выделила еще 3 риска:

1. Конкурентоспособность украинской промышленности. Эксперт подчеркнула, что сама Европейская комиссия еще в июле предложила очередную реформу EU ETS именно под лозунгом конкурентоспособности и экономически эффективной декарбонизации.

"То есть даже ЕС сегодня ищет баланс между скоростью сокращения выбросов и способностью собственной промышленности пройти трансформацию. Было бы странно, если бы Украина в условиях войны решила, что ей такой баланс не нужен", — говорит она.

2. Некорректная синхронизация с CBAM.

"Нам нужна такая архитектура украинской системы, при которой уплаченная украинским производителем углеродная цена юридически, методологически и документально будет учитываться при расчете CBAM", — отмечает Людмила Цыганок.

3. Доверие бизнеса к правилам.

"Мне здесь очень близка простая аналогия: мы можем нарисовать красивую архитектуру НСТВ, но прежде чем заселять дом, стоит спросить будущих жильцов, не протекает ли крыша", — говорит эксперт.

Специалисты разошлись во мнениях относительно лучшей законодательной основы, однако сошлись в главном: Украине нужен не формальный запуск НСТВ, а система, совместимая с EU ETS, обеспеченная инфраструктурой, прозрачным управлением и реальным финансированием модернизации. Иначе вместо рынка, который сокращает выбросы, государство получит еще один способ выставить промышленности новый счет и окончательно обрушить экономику страны.

Построить красивую НСТВ на бумаге можно довольно быстро, а вот запуск и отладка системы, которая одновременно будет способствовать декарбонизации промышленности и сохранит конкурентоспособность отечественных производителей, потребуют гораздо больше времени и усилий. Готовы ли украинские чиновники консолидировать усилия для реализации такого долгосрочного проекта? Посмотрим.