У предыдущем материале ЭкоПолитика рассказала, как Украина всего за несколько недель получила сразу четыре законопроекта относительно Национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов (НСТВ). Там мы привели лишь общие различия между ними. Сегодня же переходим к самому интересному: подробно и внимательно рассмотрим все эти документы, ведь, как известно, дьявол кроется именно в деталях.
Сравнение четырех законопроектов
Ключевые моменты, которые помогут быстрее разобраться во всех предложенных министерством и депутатами законопроектах, для удобства мы собрали в таблицу.
Первое, что бросается в глаза, это большое количество технических ошибок и несоответствий в текстах депутатских законодательных инициатив. Можно предположить, что народные депутаты в основном готовили свои законопроекты поспешно, на основе министерского варианта, поскольку они местами очень похожи по стилю и наполнению.
Иногда ошибки в депутатских проектах законов весьма существенные: например, одна и та же функция закрепляется за двумя разными исполнителями, либо в тексте проекта встречается дублирование или ссылка на отсутствующую статью. Подробнее — внизу таблицы.
| Параметри | Проєкт Мінекономіки | № 15386 "Про національну систему торгівлі квотами на викиди парникових газів" | № 15386-1 "Про засади функціонування національної системи торгівлі квотами на викиди парникових газів" | № 15386-2 "Про національну систему торгівлі квотами на викиди парникових газів" |
|---|---|---|---|---|
| Обсяг законопроєкту | 107 сторінок (13 розділів, 72 статті та 2 додатки) | 42 сторінки (9 розділів, 38 статей і 2 додатки) | 76 сторінок (12 розділів, 56 статей і 2 додатки) | 50 сторінок (9 розділів, 39 статей і 2 додатки) |
| Початок першої фази | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року | 1 січня 2028 року |
| Завершення першої фази | Не раніше ніж через три роки після завершення воєнного стану | 31 грудня 2030 року | Не раніше ніж через три роки після завершення воєнного стану | Через 5 років від дати припинення або скасування воєнного стану |
| Завершення другої фази | Коли ціна квоти, випущеної в межах НСТВ, досягне рівня ціни квоти у межах EU ETS | Коли ціна квоти, випущеної в межах НСТВ, досягне рівня ціни квоти у межах EU ETS | У момент інтеграції України в EU ETS | 31 грудня 2042 року |
| Охоплення | Промислові установки, авіація, морський транспорт | Лише промислові установки. Скорочення викидів від морського транспорту й авіації регулюватимуться окремим законом | Промислові установки, внутрішня авіація, морський транспорт | Промислові установки, авіація, морський транспорт |
| Основне управління НСТВ | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор | Кабмін, Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження, Держекоінспекція | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор | Кабмін, Мінекономіки, Держекоінспекція і окремий адміністратор |
| Загальна кількість квот: на І фазі на ІІ фазі на ІІІ фазі | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки визначається адміністратором НСТВ | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки відповідно до міжнародних договорів України щодо участі у СТВ ЄС і європейського законодавства | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки Не вказано | 100% загального верифікованого обсягу викидів парникових газів за попередній рік 100% сукупного обмеження на викиди, що встановлюється Мінекономіки відповідно до міжнародних договорів України щодо участі у СТВ ЄС і європейського законодавства |
| Розпорядник доходів | Новий Фонд модернізації України, який є бюджетною установою | Чинний Фонд декарбонізації України | Новий цільовий Фонд | Чинний Фонд декарбонізації України |
| Базова підтримка інвестиційних та інноваційних проєктів | До 30% від вартості | До 10% | До 30% | До 50% |
| Підтримка інновацій | До 60–100% релевантних витрат | 10%, крім поворотного фінансування | До 60–100% релевантних витрат | Через сертифікати декарбонізаційного зарахування, але не більш ніж 90% |
| Безоплатні квоти | На третій фазі | Уже на другій фазі | Взагалі не згадуються. Натомість автори пропонують зменшити зобов’язання коштом сертифікатів декарбонізаційного зарахування | На третій фазі НСТВ |
| Обов’язковий відсоток квот, поданих для анулювання | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% 2031 рік — 61% 2032 рік — 73,5% 2033 рік — 86% 2034 рік — 100% | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% Надалі — 100% | 2028 рік — 8,5% 2029 рік — 19% 2030 рік — 41% 2031 рік — 52% 2032 рік — 62,5% 2033 рік — 73% 2034 рік — 85% 2035 рік — 85% 2036 рік — 85% 2037 рік — 85% 2038 рік — 100% | 2028 рік — 10% 2029 рік — 22,5% 2030 рік — 48,5% 2031 рік — 61% 2032 рік — 73,5% 2033 рік — 86% 2034 рік і надалі — 100% |
| Сертифікат декарбонізаційного зарахування | Передбачений | Відсутній | Передбачений | Передбачений |
| Скасування податку на CO₂ для учасників НСТВ | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу | Не передбачено | Передбачено підготувати зміни до Податкового кодексу протягом 9 місяців із дня опублікування Закону |
| Інтеграція з EU ETS | Найдетальніший у цьому плані з усіх чотирьох. Передбачає окрему статтю про зв'язок з іншими СТВ, міжнародні договори, взаємне визнання квот і правову основу для інтеграції. | Інтеграція задекларована як стратегічна мета і третя фаза розвитку НСТВ. Детальний механізм відсутній. | Розгорнутіший підхід, ніж у № 15386: інтеграція закладена в меті, принципах, визначенні фаз НСТВ, державній політиці й окремих нормах про міжнародне співробітництво. | Практично повторює підхід № 15386-1: інтеграція є стратегічною метою, закріплена в правових основах, принципах і фазах НСТВ, однак окремої процедури юридичного та технічного з'єднання з EU ETS немає. |
| Технічні та змістові помилки | Перша версія була неналежно оформлена для подання — згодом завантажили іншу. 1. Стаття 9 відсутня: одразу після статті 8 йде стаття 10. 2. У статті 7 дві різні частини мають номер 2: одна визначає повноваження компетентного органу, інша — органу державного екологічного нагляду. 3. У статті 25 перелік напрямів використання доходів сформульовано так, що державна підтримка бізнесу та фінансування адміністратора фактично зливаються в один пункт. 4. Неправильно пронумеровано останній розділ: замість IX йде XI. | 1. Стаття 21 відсутня: одразу після статті 20 йде стаття 22. 2. Водночас у тексті документа є одразу два посилання на цю відсутню статтю 21. 3. У статті 20 також порушена внутрішня структура: після частини 6 положення, які мали би бути її підпунктами, продовжують нумеруватися як окремі частини 7–10. | 1. У статті 19 один і той самий порядок декарбонізаційного зарахування отримав одразу двох господарів. Частина 17 доручає затвердити його компетентному органу, а наступна — Кабміну. 2. Стаття 27 помилково відсилає до статті 19 щодо аукціонів, хоча їх регулює стаття 18. 3. Перехідні положення посилаються на статтю 43, якої у документі взагалі немає. 4. У статті 7 двічі пронумерована частина третя. 5. Так само, як і у №15386, неправильно пронумеровано останній розділ: замість IX йде XI. |
Еще один момент, который говорит о фундаментальной проработке министерского законопроекта, в отличие от всех депутатских: специалисты, работавшие над ним, подготовили финансово-экономические расчеты к тексту. В них содержатся, в частности, стратегические цели и показатели результата, общая стоимость его формирования и реализации, прямые и косвенные расходы, затраты и доходы бюджета.
Кто получит контроль над углеродным рынком
Самое заметное различие между документами заключается в том, кто будет управлять НСТВ.
Все законопроекты, кроме № 15386, предусматривают отдельного администратора — юридическое лицо публичного права, которое будет регистрировать участников, управлять квотами, вести реестр и проверять выполнение обязательств. Политику будет формировать Минэкономики, Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку (НКЦБФР) будет осуществлять надзор за рынком, а новый отдельный фонд будет финансировать проекты. Конструкция сложнее, зато полномочия не сосредоточены в одних руках.
В №15386 отдельного администратора нет. Его функции вместе с формированием политики, установлением ограничений на выбросы и контролем квот получит Госэнергоэффективности. Подведомственный агентству Фонд декарбонизации будет аккумулировать доходы НСТВ и станет техническим администратором Единой государственной системы управления выбросами. Правила, квоты, реестр и средства оказываются в одной вертикали.
№15386-2 предлагает промежуточный вариант. Минэкономики будет отвечать за разрешения, планы мониторинга, декарбонизационные сертификаты и судоходные компании. Однако управление рынком, квотами, реестром и финансовыми потоками останется за Госэнергоэффективности.
Бизнес ранее выступал за независимую институцию, подчиненную Кабмину, и надзорный орган с участием государства, предприятий и представителя Еврокомиссии. Из четырех моделей наиболее близки к такому распределению полномочий министерский проект и № 15386-1.
Главная копилка: где будут аккумулироваться поступления от продажи квот
Одна из главных споров ведется вокруг фонда, в который будут поступать средства от продажи квот, и того, кто будет принимать решения о том, как их тратить.
Министерский проект предусматривал создание отдельного Фонда модернизации Украины. Схожую модель предлагает законопроект № 15386-1: доходы НСТВ должны аккумулироваться в новом целевом фонде.
Документы № 15386 и № 15386-2 не предусматривают создание новой бюджетной копилки. Углеродные доходы предлагается направлять в действующий государственный фонд декарбонизации и энергоэффективной трансформации, связанный с Госэнергоэффективности.
И это при том, что к рациональности использования средств Фондом декарбонизации уже не раз возникали вопросы. Как ранее писала ЭкоПолитика, его средства направляются на довольно разные нужды, иногда весьма далекие от декарбонизации: от установки солнечных электростанций в государственных учреждениях до поддержки ОСМД и жилищно-коммунального сектора и закупки газовых счетчиков.
Эксперты отмечают, что из-за такой разрозненности Фонд отдаляется от своей изначальной цели – декарбонизации промышленности. Сложилась ситуация, когда основные плательщики эконалога лишены возможности воспользоваться поддержкой государственного фонда, который они же и наполняют.
Отличается и щедрость государственной поддержки. № 15386 позволяет безвозвратно покрыть не более 10% стоимости проекта, что критически недостаточно для крупных промышленных предприятий. В министерской версии и № 15386-2 лимит составляет 30%. № 15386-1 также устанавливает базовые 30%, но для отдельных инноваций предусматривает финансирование до 60% или даже 100% расходов.
В то же время №15386-2 позволяет направить на декарбонизацию секторов НСТВ не более половины доходов, а минимум 10% резервирует на работу администратора и реестра.
Таким образом, вопрос состоит не только в том, создавать новый фонд или оставить действующий. От выбранной модели зависит, будут ли уплаченные средства направлены на декарбонизацию или они бесследно растворятся в неизвестных и сомнительных программах ЖКХ.
Углеродный счет: сколько заплатит реальный сектор
Окончательный объем средств, которые предприятия будут вынуждены платить после введения НСТВ, будет зависеть не только от цены квоты. Важно, какую долю выбросов необходимо будет покрыть, получит ли бизнес бесплатные квоты, сможет ли зачесть собственные инвестиции и сохранится ли параллельно налог на выбросы CO₂.
Бесплатные квоты
№ 15386 — единственный документ, который допускает бесплатное распределение квот уже на второй фазе НСТВ. Их смогут получать установки с высоким риском утраты конкурентоспособности или утечки углерода, а также предприятия, стратегически важные для экономики и экспорта.
Министерский проект и № 15386-2 не предусматривают бесплатного распределения на первых двух фазах. Оно появляется только после полной интеграции Украины с EU ETS и должно осуществляться по европейским правилам. А авторы проекта закона № 15386-1 вообще не упоминают о бесплатных квотах.
Сертификат вместо бесплатной квоты
Все законопроекты, кроме № 15386, предлагают ввести сертификаты зачета декарбонизации. Их смогут получить предприятия, которые инвестировали собственные средства в предварительно одобренный проект декарбонизации.
В течение одного года предприятие таким образом сможет уменьшить свои обязательства максимум на 90%. То есть как минимум 10% все равно придется покрывать квотами или платой за замещение, но остальные средства теоретически можно будет потратить на переоснащение собственного производства.
На бумаге это выглядит логично, а вот на практике все будет зависеть от того, кто и по каким критериям будет одобрять проекты и подтверждать понесенные расходы.
В № 15386 такого механизма нет. Предприятие либо покупает квоты, либо платит за замещение, либо пользуется бесплатным распределением на второй фазе.
Что будет с налогом на СО₂?
Запуск НСТВ не отменяет налог на выбросы углерода автоматически. Для этого необходимы отдельные изменения в Налоговый кодекс.
Министерский проект, № 15386 и № 15386-2 в переходных положениях поручают Кабмину подготовить изменения, согласно которым налог на СО₂ не будет взиматься с выбросов установок, охваченных НСТВ. В № 15386-1 авторы вообще не упомянули об этом довольно чувствительном для промышленности платеже.
Вопрос эконалога нельзя оставлять на неопределенное "урегулируем позже". К первому чтению должно быть понятно, когда прекращается налоговое обязательство, как избежать двойной оплаты и что происходит в переходный период. Иначе НСТВ рискует начать работу по старой государственной традиции: новый платеж уже ввели, а старый забыли отменить.
Победитель получит не только авторство реформы
Парламент будет выбирать не просто способ посчитать тонны CO₂ и продать предприятиям квоты. От итогового текста зависит:
-
получат ли украинские заводы средства на модернизацию или НСТВ станет еще одним платежом за право продолжать работать;
-
будет ли администратор независимым или контроль над квотами, реестром и доходами замкнут на одной структуре;
-
признает ли ЕС украинскую систему или она еще долго будет работать отдельно от европейской.
И, в конечном итоге, кто будет распоряжаться углеродными миллиардами. Сокращение выбросов во всех четырех законопроектах описано одинаково красиво, а вот настоящие различия начинаются там, где появляются деньги и полномочия.
