В Украине только что завершилось общественное обсуждение законопроекта "Об основах функционирования национальной системы торговли квотами на выбросы парниковых газов" (НСТВ). Но уже сейчас понятно: запуск отечественной системы — это не столько про экологическую реформу, сколько про очень масштабную экономическую и финансовую трансформацию промышленности.
Фактически сейчас обсуждается не то, как установить цену на выбросы CO₂. На кону — гораздо более принципиальные вопросы:
- кто заплатит за декарбонизацию?
- где бизнес в условиях полномасштабной войны будет брать средства на модернизацию своих производств?
- как не превратить НСТВ в дополнительное финансовое бремя для промышленности?
- как совместить евроинтеграцию с послевоенным восстановлением экономики?
Чтобы найти ответы на эти вопросы, ЭкоПолитика пообщалась с экспертами, которые глубоко изучают европейский опыт внедрения СТВ, финансовую составляющую декарбонизации в ЕС, а также хорошо осведомлены о текущей ситуации в украинском производственном секторе.
В этом материале не будет цифр, графиков и результатов моделирования. Мы расскажем о принципиальных позициях, без соблюдения которых все расчеты и прогнозы ученых и аналитиков попросту теряют смысл.
Почему Украина не может просто скопировать европейский опыт
Первое, что стоит осознавать: формируя собственную систему торговли выбросами во время полномасштабной войны, Украина оказывается в принципиально иных условиях, чем когда-то ЕС. Если европейская СТВ запускалась в экономике, имевшей доступ к капиталу и стабильные источники финансирования, то наша страна пытается внедрить аналогичный механизм, находясь в состоянии войны и одновременно с послевоенным восстановлением.
Вторым принципиальным фактором является время, отведенное для запуска НСТВ и EU ETS.
"ЕС 15 лет настраивает собственную СТВ, и она, как выяснилось после недавних дискуссий, не работает или работает неэффективно. Поэтому ставить цель внедрить НСТВ за 3–5 лет во время войны – это очень амбициозно и не слишком разумно", — уверен глава Комитета промышленной экологии и устойчивого развития Европейской Бизнес Ассоциации (ЕБА) Станислав Зинченко.
На уникальности специфики Украины с точки зрения процесса экомодернизации акцентирует внимание и другой эксперт – к.т.н., заместитель директора проектов "Наилучшие доступные технологии и методы управления (НДТМ) для Украины" и "Поддержка Украины в имплементации Парижского соглашения и адаптации к влиянию изменения климата в Черноморском регионе (PAABS)", реализуемых GIZ по поручению правительства Германии в рамках Международной климатической инициативы (IKI) Андрей Гунько. Он указывает на такие особенности: процесс приватизации советских предприятий, отсутствие жесткой государственной политики в отношении экологических требований, дешевые энергетические и сырьевые ресурсы.
Поэтому оба эксперта единодушны во мнении, что классические европейские инструменты "мягкого давления" (например, высокие штрафы или резкое повышение ставки налога на CO2) в украинских реалиях послевоенного восстановления и дефицита капитала не смогут стать основным драйвером экомодернизации промышленности, поскольку у предприятий просто нет капитала для модернизации.
Запуск НСТВ без инвестиций в декарбонизацию — путь в никуда
Все опрошенные нами эксперты единодушны: наличие финансовых ресурсов для модернизации предприятий критически важно. Ведь, как очень справедливо отметила глава ESG Liga Ассоциации профессионалов окружающей среды (PAEW) Ольга Семкив, сама по себе система торговли выбросами не декарбонизирует промышленность автоматически — она лишь создает ценовой сигнал.
"Реальное сокращение выбросов происходит только тогда, когда предприятия имеют доступ к технологиям, экспертизе и финансированию модернизации", — объясняет эксперт.
Поэтому для Украины, по ее мнению, наиболее важными являются не столько рыночные механизмы, сколько инструменты, позволяющие профинансировать мероприятия по декарбонизации. По словам Ольги Семкив, особого внимания требуют так называемые hard-to-abate сектора: металлургия, цементная, химическая промышленность и энергетика. Именно на эти отрасли приходится значительная часть промышленных выбросов, и в то же время они требуют наибольших инвестиций для перехода на низкоуглеродные технологии.
"И Европейский Союз признает, что для таких секторов одного лишь углеродного ценообразования недостаточно: необходима отдельная инвестиционная поддержка технологической трансформации", — рассказывает специалист.
Семкив подчеркивает, что для Украины это особенно актуально, поскольку одновременно решаются две задачи — декарбонизация и послевоенное восстановление промышленности.
Кто заплатит за модернизацию
Мы спросили у экспертов, какими финансовыми ресурсами отечественные предприятия чаще всего пользуются для декарбонизационных проектов и есть ли помощь от государства. По их словам, ситуация сейчас критическая. По данным Станислава Зинченко, 100% тех немногих экологических и модернизационных проектов, которые сейчас реализуются, предприятия финансируют за счет собственных средств.
"Доступ к долгосрочному иностранному капиталу для Украины сейчас фактически закрыт из-за крайне высоких военных рисков. Международные финансовые институты (МФИ) финансируют в основном государственный сектор, энергетическую инфраструктуру или критическое восстановление, но не частную крупную промышленность. Доступ к "зеленым облигациям" (Green Bonds) для украинских эмитентов в настоящее время лишь теоретический", — говорит эксперт.
Он констатирует, что прямой финансовой помощи от государства на декарбонизацию промышленности нет. Вместо этого государство зачастую изымает оборотные средства бизнеса через налоговые механизмы.
"Единственное, что сейчас присутствует, это регуляторные послабления или упрощение процедур, но это не деньги. Без изменения этой парадигмы мы не сможем достичь ни одной из климатических целей – только через деиндустриализацию и закрытие предприятий", — предупредил специалист.
По информации Ольги Семкив, на практике большинство украинских компаний реализует экологические и энергоэффективные проекты преимущественно за счет собственных средств или при содействии международного финансирования.
"Именно международные финансовые организации и донорские программы на сегодняшний день остаются основным источником внешнего капитала для декарбонизации", — говорит она.
Эксперт отмечает, что возможности государственной поддержки остаются ограниченными из-за войны и значительной нагрузки на бюджет. Поэтому вопрос привлечения частного и международного капитала для финансирования "зеленого" перехода является критически важным.
Андрей Гунько рассказал об опыте Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH по внедрению 4 проектов в Украине, который свидетельствует о диверсификации финансовых ресурсов.
"Финансирование в рамках Грантовой программы, реализуемой проектом "Наилучшие доступные технологии и методы управления (НДТМ) для Украины" и финансируемой правительством Германии с 2023 года, предоставлялось в размере не более чем 20% стоимости проекта и не более €2 млн, в соотношении 20/20/60 (грант GIZ/кредит/собственные средства). Опыт показал, что предприятия предпочитали увеличивать долю украинского банковского кредита и уменьшать долю собственных средств. Предоставление €4 млн грантового финансирования помогло реализовать четыре проекта на общую сумму €20 млн на предприятиях молочной, бумажной, химической и металлургической промышленности", – отметил эксперт.
Финансовые инструменты для украинского "зеленого" перехода
Все опрошенные нами специалисты уверены: подход к финансированию декарбонизации в Украине должен быть максимально комплексным — сочетанием стимулов и прямой поддержки. Они видят такие возможные источники:
1. Целевые гранты и механизмы смешанного финансирования с участием МФИ и доноров. Именно их Станислав Зинченко считает базовой составляющей.
"Проекты декарбонизации в металлургии или цементной отрасли имеют окупаемость 10–15–20 лет. Без безвозвратного или льготного финансирования со стороны ЕС, ЕБРР или Всемирного банка масштабный запуск невозможен", — заверяет он.
По данным Андрея Гунько, чтобы снизить риски для коммерческих банков и частных инвесторов и превратить "неокупаемые" экологические проекты в банковские, безвозвратные гранты от Всемирного банка, ЕБРР или в рамках инструментов вроде Ukraine Facility должны покрывать 20–40% стоимости крупных технологических проектов.
2. Льготные "зеленые" кредиты (Green Loans) с субсидированной ставкой. Глава комитета ЕБА отметил, что Украине нужны программы наподобие "5-7-9%", но масштабированные на крупную промышленность и привязанные к конкретному показателю снижения выбросов.
В необходимости адаптации государственных кредитных программ к нуждам модернизации крупного бизнеса соглашается и Андрей Гунько. Он добавляет:
"Также эффективным может быть создание государственной программы, похожей на "теплые кредиты" для населения, для компенсации ставок по банковским кредитам на закупку энергоэффективного оборудования".
3. Государственные гарантии.
4. Налоговые стимулы и льготы, в том числе на импорт "зеленых" технологий, а также ускоренная амортизация. Они должны снизить налоговую нагрузку и высвободить капитал предприятий для инвестиций в декарбонизацию.
"Частично эти инструменты применяются для энергетики, однако могут быть расширены на весь спектр оборудования, в соответствии с НДТМ", – рассказывает Гунько.
5. Целевое использование и реинвестирование экологических налогов. Они не должны "растворяться" в общем бюджете, а возвращаться бизнесу в полном объеме в виде софинансирования экологических проектов.
"Экологические налоги в Украине в подавляющем большинстве направляются на общие бюджетные расходы. В условиях войны такой подход понятен, однако во времена восстановления поступления могут использоваться на финансирование инструментов снижения загрязнения, непосредственно модернизируя его источники", — отмечает заместитель директора проектов GIZ.
6. Рыночные механизмы Статьи 6 Парижского соглашения. Андрей Гунько рассказывает, что Украина может заключать соглашения с другими странами, имеющими амбициозные климатические цели, но высокую стоимость внутреннего сокращения выбросов, и привлекать прямой иностранный капитал через механизмы Статьи 6.2 (двусторонние соглашения) и Статьи 6.4 (централизованный рынок ООН).
"Иностранный инвестор полностью или частично финансирует технологическую модернизацию украинского завода, получая взамен верифицированные сокращения выбросов, которые могут быть зачислены в его национальный вклад. Украина же получит новейшие технологии, сохранит рабочие места и получит модернизированное производство без увеличения суверенного долга", — объясняет суть таких механизмов Андрей Гунько.
Фонд модернизации: спасательный круг или еще одна неэффективная госструктура?
Одной из самых дискуссионных идей Министерства экономики, окружающей среды и сельского хозяйства стала инициатива создать в рамках НСТВ отдельный Фонд модернизации Украины. Обосновывая такое решение, чиновники ссылались на требования Директивы 2003/87/ЕС о СТВ ЕС.
По мнению Станислава Зинченко, идея создания Фонда модернизации по аналогии с Modernisation Fund ЕС является абсолютно правильной и логичной. Но эксперт сразу предупреждает: чтобы этот фонд стал эффективным инструментом, а не очередной бюрократической структурой для "проедания" средств, он должен работать по жестким принципам:
- Прозрачное наполнение за счет экологических налогов и дохода от продажи квот в будущем НСТВ.
- Независимое управление. К управлению фондом и отбору проектов обязательно должны быть привлечены представители международных доноров (ЕС, ЕБРР) и бизнес-ассоциаций, чтобы снять коррупционные риски и повысить доверие.
- Доступность для частного сектора. Эксперт подчеркивает, что новосозданный фонд должен предоставлять приоритетный доступ к финансированию тем игрокам, которые генерируют наибольшие выбросы и одновременно являются основой отечественного экспорта. Это металлургическая, химическая, цементная отрасли.
"Если условия будут соблюдены — это станет прорывом. Если нет, то мы получим еще один неэффективный госорган. К сожалению, фонд, работающий сегодня, является отрицательным примером использования средств экологического налога. Почему в его названии есть слово "декарбонизация", лично я не понимаю", – подчеркнул Станислав Зинченко.
Эксперт отмечает, что настроен более оптимистично в отношении участия Украины в европейских фондах, чем по поводу создания еще одного отечественного.
К требованиям, озвученным Станиславом Зинченко, Андрей Гунько добавляет следующие:
- Строгие аудиты процесса финансирования и реализации проектов, а также достижения сокращения выбросов.
- Понятные и не забюрократизированные процессы согласования проектов фондом.
- Четкие критерии в отношении мероприятий/технологий/оборудования, доступных для финансирования.
- Стабильный источник поступления средств (СТВ, углеродный налог, СТВ2, экологический налог, добровольные взносы предприятий, международные средства).
- Наличие политической воли в разграничении сфер ответственности с другими финансовыми инструментами.
Эксперт рассказал, что местом для аккумулирования экологического налога, СТВ, СТВ2 для декарбонизации промышленности и поддержки жилищного сектора мог бы стать климатический фонд, созданный в рамках проекта "Поддержка Украины в имплементации Парижского соглашения (PAABS)".
"Вопрос в политическом решении и целесообразности диверсификации ресурсов между разными финансовыми инструментами и дополнительном администрировании", — отметил он.
Ольга Семкив также считает идею Фонда модернизации логичной в контексте европейского опыта. Но и у этой экспертки есть по нему ряд предостережений из-за различий между европейской и украинской ситуацией:
- В ЕС Модернизационный фонд появился как элемент уже зрелой системы торговли выбросами, которая генерировала значительные поступления и стимулировала сокращение выбросов посредством ценового сигнала. Для ЕС СТВ был инструментом достижения климатических целей, тогда как для Украины сегодня он остается прежде всего инструментом европейской интеграции.
- В самом Евросоюзе Модернизационный фонд функционирует не на национальном, а на наднациональном — европейском — уровне. Он является общим механизмом для государств-членов, а не совокупностью отдельных национальных фондов.
"Именно поэтому возникает вопрос о целесообразности создания новой постоянной институции, ведь в перспективе вступления в ЕС отдельный украинский Фонд модернизации утратит актуальность. Соответственно, ключевым является то, могут ли его цели быть достигнуты с помощью уже существующих инструментов финансирования модернизации, восстановления экономики и международной поддержки. Сравнение с имеющимися механизмами определяет, создает ли новый фонд реальную добавленную стоимость", — объясняет специалистка.
Главный риск: декарбонизация через деиндустриализацию
Однако наиболее тревожный сигнал эксперты видят в другом: при запуске НСТВ Украина стартует не с той точки, с которой начинал ЕС.
За последние годы часть сокращения промышленных выбросов произошла не благодаря модернизации производства, а из-за разрушения предприятий, утраты промышленных активов и падения объемов производства.
"Например, сталеплавильные мощности страны сократились более чем вдвое по сравнению с довоенным периодом, а часть крупнейших источников промышленных выбросов физически разрушена или утрачена. Поэтому сегодня речь идет не столько о декарбонизации существующей промышленности, сколько о том, какой будет промышленность, которую Украина будет восстанавливать в будущем, и какие финансовые ресурсы будут доступны для предприятий", — отметила Ольга Семкив.
Именно поэтому эксперты предупреждают: если НСТВ будет восприниматься исключительно как механизм дополнительных платежей, существует риск, что система будет стимулировать не модернизацию, а дальнейшее сокращение производства.
Защитить своих
Особая позиция, о которой говорят все эксперты, это необходимость защищать интересы украинского бизнеса в тех чрезвычайно сложных сегодняшних условиях, в которых ему приходится работать.
Станислав Зинченко настаивает: при запуске НСТВ Украина должна жестко отстаивать перед Брюсселем применение декларативной статьи 30.7 Регламента СВАМ — так называемой "force majeure clause".
"Пока длится война и период первичного восстановления, украинский экспорт должен быть освобожден от финансовых платежей СВАМ в ЕС. Внутренняя НСТВ должна стать инструментом внутреннего развития и подготовки, а не механизмом дополнительного налогового давления, который добьет экспортеров. Декарбонизация должна происходить через модернизацию и строительство нового, а не через закрытие заводов, у которых нет средств на покупку квот", — убежден специалист.
Ольга Семкив указала еще на один аспект защиты украинских предпринимателей — в ходе переговорного процесса Украина должна отстаивать интересы своих предприятий относительно доступа к средствам европейских фондов, ведь формальное участие в них Украины не гарантирует пропорционального возвращения ресурсов в виде поддержки украинских проектов. Специалист предупредила, что европейские компании имеют значительно больший опыт работы с такими инструментами, сформированные команды по подготовке заявок и существенное экспертное преимущество перед украинскими предприятиями.
По мнению экспертки, крайне важно обеспечить условия, при которых отечественные компании смогут эффективно конкурировать с европейскими за финансирование:
- надлежащий доступ к информации;
- развитие проектного потенциала;
- техническая поддержка и помощь в подготовке качественных инвестиционных проектов для участия в европейских программах.
"Именно такой подход позволит максимально использовать возможности, которые открывает участие в европейских механизмах финансирования декарбонизации и модернизации", — отметила Ольга Семкив.
Проблема запуска НСТВ, о которой почти не говорят
Даже идеально прописанные правила не будут работать без людей, способных их реализовать. Поэтому встает вопрос, на который пока нет четкого ответа: достаточно ли в Украине институционального потенциала и компетенций для запуска собственной системы торговли квотами на выбросы?
НСТВ – это не просто принятие очередного экологического закона. По сути речь идет о создании нового рынка со сложными правилами, механизмами мониторинга, верификации и контроля.
"У меня есть много вопросов к таймлайну внедрения НСТВ, потому что я не вижу главного — компетенции и специалистов. Фактически запуск НСТВ — это как запуск фондового рынка с очень сложными регуляциями", — говорит Станислав Зинченко.
Он рекомендует власти в ближайшие 5 лет сосредоточиться на мониторинге и верификации выбросов, наращивании компетенций и усилении институциональных возможностей.
Главной системной проблемой Украины в вопросах декарбонизации и промышленной политики Станислав Зинченко считает отсутствие собственной глубокой экспертизы.
"Вместо развития национальных институтов и привлечения профильных отраслевых экспертов к разработке стратегий и регуляций государство полностью отдало эту сферу на аутсорсинг. Все ключевые реформы, законопроекты (в частности, по НСТВ или мониторингу выбросов) и стратегические документы пишутся в рамках проектов международной технической помощи руками "экспертов" многочисленных грантовых организаций и так называемых офисов реформ", — констатирует специалист.
Украинская экологическая политика в последние годы слишком зависит от внешних консультантов и грантовых проектов, уверен глава комитета ЕБА. В результате появляются многочисленные стратегии, концепции и законодательные инициативы, которые часто являются адаптированными версиями европейских решений, но не всегда учитывают особенности украинской экономики и промышленности.
"Грантовые консультанты – обычно теоретики, которые не слишком удачно копируют директивы ЕС и делают презентации. Однако они никогда не работали в реальном секторе, не знают технологии производства стали, цемента или удобрений и не понимают, как работают различные финансовые и налоговые инструменты. Они предлагают искаженную кальку европейских правил без европейских денег для Украины, в которой иная структура экономики, чем в Германии или Швеции", — объясняет Станислав Зинченко.
Последствием такой практики эксперт называет постепенную утрату собственной экспертной и аналитической способности профильных государственных органов:
"Постоянное привлечение внешних "советников" привело к тому, что профильные министерства — ранее Минэкологии, сейчас Минэкономики — утратили собственную аналитическую функцию. Там попросту некому профессионально оценить реформы, предлагаемые грантодателями. Государство превратилось в пассивного получателя чужих идей, которые часто противоречат друг другу и национальным экономическим интересам".
Главные концептуальные предостережения
Можно проводить множество круглых столов, устраивать дискуссионные панели и делать бесконечные презентации, но от экспертов мы услышали о двух принципиальных вещах, без которых вся эта имитация бурной деятельности не будет иметь никакого смысла.
Первое: декарбонизация невозможна посредством презентаций и грантовых отчетов.
"Пока государство не начнет разговаривать с реальным отечественным бизнесом и промышленными ассоциациями как с главными партнерами, и пока не появится собственная, суверенная экономическая экспертиза, мы будем топтаться на месте, принимая оторванные от жизни законы, которые невозможно выполнить. Именно так все работает в ЕС, куда и вступает Украина", — подчеркнул Станислав Зинченко.
Второе: весь спектр инструментов — регуляторных, рыночных, финансовых — должен применяться одновременно.
"Иначе достичь целей по сокращению выбросов парниковых газов будет чрезвычайно сложно", — предупредила Ольга Семкив.
Надеемся, что украинские чиновники, отвечающие за отечественный "зеленый" переход, не просто будут декларировать открытость и готовность к диалогу, но и действительно прислушаются к мнениям экспертов и представителей бизнеса в процессе запуска НСТВ.
